Ce différend concerne les quatre mesures suivantes adoptées par le Panama entre janvier 2019 et juin 2020:

• Restriction à l'importation de fraises fraîches (Mesure 1): En janvier 2020, le Panama a rejeté les prescriptions phytosanitaires régissant l'importation de fraises en provenance du Costa Rica, empêchant leur importation. Selon lui, cette mesure a été adoptée en réponse à la détection d'un contaminant (le pesticide oxamyle) à des niveaux supérieurs aux limites maximales de résidus (LMR) du Panama dans deux expéditions de fraises provenant du même exportateur costaricien.
• Restriction à l'importation de produits laitiers et de produits carnés (Mesure 2): Depuis juin 2020, le Panama empêche l'importation de ces produits en provenance de 16 établissements costariciens parce qu'il n'a pas renouvelé leurs homologations sanitaires.
• Restriction à l'importation d'ananas frais (Mesure 3): En janvier 2019, le Panama a rejeté les prescriptions phytosanitaires régissant l'importation d'ananas en provenance du Costa Rica, empêchant leur importation. Selon lui, cette mesure a été adoptée en raison de la présence de la cochenille rose de l'hibiscus (Maconellicoccus hirsutus) au Costa Rica.
• Restriction à l'importation de bananes et de bananes plantains fraîches en provenance du Costa Rica (Mesure 4): En octobre 2019, le Panama a rejeté les prescriptions phytosanitaires régissant l'importation de bananes et de bananes plantains en provenance du Costa Rica, empêchant leur importation. Selon lui, cette mesure a été adoptée en raison de l'examen de ces prescriptions pour faire face aux risques associés à la présence du parasite Fusarium oxysporum f. sp. cubense de souche tropicale 4 (Foc R4T) dans la région.

Le Costa Rica a formulé des allégations au titre de 16 dispositions différentes de l'Accord SPS, de 2 dispositions du GATT de 1994 et de 1 disposition de l'Accord sur l'agriculture. Le principal moyen de défense du Panama est que les Mesures 1, 3 et 4 constituent des mesures provisoires au titre de l'article 5:7 de l'Accord SPS. S'agissant de la Mesure 2, le Panama allègue qu'elle constitue des procédures d'homologation qui relèvent de l'article 8 et de l'Annexe C de l'Accord SPS, donc uniquement soumises aux obligations procédurales prévues par l'Accord SPS.

Mandat du Groupe spécial

Le Panama a demandé au Groupe spécial de se prononcer à titre préliminaire sur deux questions: a) l'incompatibilité de la demande d'établissement d'un groupe spécial du Costa Rica avec les prescriptions de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord au motif qu'elle ne contenait pas un bref exposé du fondement juridique de la plainte, et b) l'irrecevabilité des allégations du Costa Rica au titre des Annexes B) 5) b) et B) 6) a) de l'Accord SPS parce qu'elles n'étaient pas incluses dans la demande d'établissement d'un groupe spécial.

Le Groupe spécial a rendu une seule décision préliminaire: a) rejetant l'allégation du Panama au titre de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord, parce que la demande d'établissement d'un groupe spécial du Costa Rica établissait clairement un lien entre les mesures en cause et le fondement juridique des accords, et b) convenant avec le Panama que les allégations du Costa Rica au titre de l'Annexe B 5) b) et B) 6) a) de l'Accord SPS n'étaient pas incluses dans la demande d'établissement d'un groupe spécial et sortaient donc du cadre de son mandat.

Le Groupe spécial a également constaté que les procédures d'homologation que le Costa Rica contestait au titre de l'article 8 et de l'Annexe C de l'Accord SPS en ce qui concerne les Mesures 1, 3 et 4 n'avaient pas été correctement indiquées dans la demande d'établissement d'un groupe spécial du Costa Rica et sortaient donc du cadre de son mandat.

Ordre de l'analyse

Le Groupe spécial a décidé d'organiser son analyse par mesure car cette approche lui permettait de traiter les aspects particuliers de chaque mesure en cause d'une manière plus claire et plus structurée. Il a commencé son analyse avec l'Accord SPS.

Allégations au titre de l'Accord SPS

Restriction ?l'importation de fraises fraîches (Mesure 1)

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 1 constituait une mesure SPS au titre de l'article 1:1 et de l'Annexe A 1) b) parce que: i) elle avait pour objectif de protéger la santé et la vie des personnes des risques découlant de contaminants (le pesticide oxamyle) et ii) elle affectait directement le commerce international, dans la mesure où elle constituait une prohibition à l'importation sous la forme d'un “refus temporaire”.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 1 n'était pas une mesure SPS provisoire couverte par l'article 5:7 parce que: a) elle n'avait pas été adoptée dans une situation d'insuffisance des preuves scientifiques pertinentes, puisque le Panama disposait de renseignements suffisants pour évaluer le risque découlant de la présence d'oxamyle dans les fraises en provenance du Costa Rica; et b) elle n'était pas fondée sur les renseignements pertinents disponibles (en particulier les Directives du Codex, les mesures d'autres Membres concernant le non-respect des LMR, le fait que la mesure avait été déclenchée par deux expéditions, et l'interdiction d'utiliser l'oxamyle dans les cultures de fraises imposée par le Costa Rica), étant donné que la prohibition à l'importation imposée par le Panama n'avait pas de lien rationnel et objectif avec les renseignements pertinents disponibles. Comme les quatre prescriptions à respecter pour qu'une mesure provisoire soit couverte par l'article 5:7 sont cumulatives, le Groupe spécial n'a pas jugé nécessaire d'examiner les deux autres prescriptions énoncées dans la deuxième phrase de l'article 5:7, concernant le maintien de la mesure provisoire, pour résoudre le différend.

Le Groupe spécial a constaté que, comme la Mesure 1 n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques, elle était incompatible avec: a) l'article 5:1, parce qu'elle n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques pour la santé des personnes, compte tenu des techniques d'évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes; b) l'article 5:2, parce que le Panama n'avait pas tenu compte des éléments énumérés dans cette disposition pour évaluer les risques; et c) l'article 2:2, parce qu'elle n'était pas fondée sur des principes scientifiques et était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 1 était plus restrictive pour le commerce qu'il n'était requis pour obtenir le niveau approprié de protection du Panama, ce qui la rendait incompatible avec l'article 5:6. Il a fondé cette conclusion sur sa constatation selon laquelle les mesures de rechange proposées par le Costa Rica: a) étaient techniquement et économiquement faisables pour les autorités panaméennes et étaient donc raisonnablement applicables pour le Panama; b) permettaient d'obtenir le niveau approprié de protection du Panama, et c) étaient moins restrictives pour le commerce que la Mesure 1 dès lors qu'elles permettraient l'importation de fraises, même à certaines conditions, au lieu de l'empêcher. Le Groupe spécial a également constaté que, parce qu'une constatation établissant qu'une mesure est plus restrictive pour le commerce qu'il n'est requis pour obtenir le niveau approprié de protection du Membre entraîne une présomption réfragable d'incompatibilité avec l'article 2:2, et comme le Panama n'avait pas présenté d'arguments pour réfuter cette présomption d'incompatibilité, la Mesure 1 était également incompatible avec l'article 2:2, car elle n'était pas appliquée que dans la mesure nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes.

Le Groupe spécial a constaté que le Costa Rica n'avait pas démontré que la Mesure 1 était incompatible avec l'article 7 et l'Annexe B 1) car il n'avait pas présenté d'arguments à l'appui de ses allégations au titre de ces dispositions.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 1 était incompatible avec les articles 1:1 et 2:1 parce qu'elle était incompatible avec les articles 5:1, 5:2, 2:2 et 5:6.

Le Groupe spécial a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle en ce qui concerne les allégations du Costa Rica au titre de l'article 3:1 (selon lesquelles cette Mesure 1 n'avait pas été adoptée sur la base des Directives du Codex) parce que ses constatations au titre des articles 2:2, 5:1, 5:2, 5:6 et 5:7 étaient suffisantes pour permettre à l'ORD de formuler des recommandations et des décisions suffisamment précises aux fins de la résolution efficace du différend.

Restriction ?l'importation de produits laitiers et de produits carnés en provenance de 16 établissements costariciens (Mesure 2)

Le Groupe spécial a constaté que le Costa Rica a) avait démontré que la Mesure 2 constituait une prohibition à l'importation des produits laitiers et des produits carnés maintenue en vertu du non‑renouvellement des homologations sanitaires de 16 des 18 établissements, car il n'y avait pas dans le dossier d'éléments de preuve indiquant que le Panama avait répondu aux demandes d'homologation sanitaire de ces 16 établissements; et b) n'a pas démontré que la Mesure 2 constituait une prohibition à l'importation de produits laitiers et de produits carnés en provenance du Costa Rica maintenue en vertu de la décision du Panama de révoquer ou d'annuler l'admissibilité sanitaire/zoosanitaire du Costa Rica pour les produits en cause, en raison de l'absence dans le dossier d'éléments de preuve indiquant cette révocation.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 2 constituait une mesure SPS telle que définie à l'article 1:1 et à l'Annexe A 1) b) et c), parce que: a) elle avait pour objectif de protéger i) la santé et la vie des personnes sur le territoire du Membre des risques découlant de maladies véhiculées par des animaux ou des produits d'origine animale, et ii) la santé et la vie des personnes et des animaux sur le territoire du Membre des risques découlant d'additifs, de contaminants, de toxines ou d'organismes pathogènes présents dans les produits alimentaires, les boissons ou les aliments pour animaux; et b) elle affectait directement le commerce international, dans la mesure où elle comprenait des procédures administratives qui pouvaient retarder ou empêcher l'entrée des produits en cause.

Ayant constaté que la Mesure 2 constituait une procédure d'homologation aux fins de l'Annexe C, le Groupe spécial a constaté qu'elle était incompatible avec l'Annexe C 1) a) parce que: a) le Panama avait pris des retards dans la conduite des procédures de renouvellement des homologations sanitaires des 16 établissements costariciens en tardant à expliquer quels étaient les renseignements requis pour ces procédures, en ne réalisant pas des audits sur place, et en ne rendant pas de décisions sur les demandes de renouvellement; et b) les retards étaient injustifiés car le Panama n'avait pas expliqué pourquoi il n'avait pas éclairé le Costa Rica sur les renseignements manquants dont il avait besoin et il n'existait pas de justification légitime pour la non-réalisation des audits sur place ou le non-respect des délais pour les procédures administratives pendant les périodes qui n'étaient pas affectées par les limitations résultant de la pandémie de COVID-19. Le Groupe spécial a également constaté que la Mesure 2 était incompatible avec l'Annexe C) 1) c) parce que le Panama avait demandé des renseignements qui n'étaient pas limités à ce qui était nécessaire pour achever les procédures de renouvellement des homologations sanitaires des 16 établissements costariciens, étant donné que l'autorité panaméenne avait demandé des renseignements plus détaillés que ceux qui sont habituellement requis pour ce type de procédure et n'avait pas expliqué pourquoi elle avait besoin de tels renseignements. Enfin, étant donné que la Mesure 2 a été jugée incompatible avec l'Annexe C) 1) a) et c), le Groupe spécial a également constaté qu'elle était incompatible avec l'article 8.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 2 était incompatible avec la première phrase de l'article 2:3 parce que a) les conditions qui existaient au Pérou et en Nouvelle-Zélande étaient similaires aux conditions qui existaient au Costa Rica, b) la Mesure 2 établissait une discrimination à l'égard des 16 établissements du Costa Rica par rapport aux établissements du Pérou et de la Nouvelle-Zélande en octroyant aux établissements de ces 2 pays, sur la base d'un examen documentaire initial, des prorogations des homologations sanitaires qui n'étaient pas octroyées aux établissements costariciens, et c) la discrimination était arbitraire et injustifiable. Le Groupe spécial a constaté que, comme le Costa Rica n'avait présenté aucun argument concernant la deuxième phrase de l'article 2:3, il n'avait pas démontré que la Mesure 2 constituait une restriction déguisée au commerce international incompatible avec la deuxième phrase de l'article 2:3.

Le Groupe spécial a conclu que la Mesure 2 était plus restrictive pour le commerce qu'il n'était requis pour obtenir le niveau approprié de protection du Panama, ce qui la rendait incompatible avec l'article 5:6. Il est parvenu à cette conclusion après avoir constaté que la mesure de rechange proposée par le Costa Rica: a) était techniquement et économiquement faisable pour les autorités panaméennes et était donc raisonnablement applicable pour le Panama; b) permettait d'obtenir le niveau approprié de protection du Panama, et c) était moins restrictive pour le commerce que la Mesure 2 dès lors qu'elle permettrait l'importation de produits laitiers et de produits carnés, au lieu de l'empêcher. Compte tenu de la présomption découlant de sa constatation au titre de l'article 5:6, et en l'absence de réfutation du Panama, le Groupe spécial a constaté que la Mesure 2 était également incompatible avec l'article 2:2.

Le Groupe spécial a constaté que le Costa Rica n'avait pas démontré que la Mesure 2 était incompatible avec l'article 7 et l'Annexe B 1) car il n'avait pas présenté d'arguments à l'appui de ses allégations au titre de ces dispositions.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 2 était incompatible avec les articles 1:1 et 2:1 parce qu'elle était incompatible avec les articles 2:2, 2:3 (première phrase), 5:6 et 8, et avec l'Annexe C 1) a) et c).

Le Groupe spécial a décidé d'appliquer le principe d'économie jurisprudentielle en ce qui concerne les allégations du Costa Rica au titre de l'article 5:5 (selon lesquelles le Panama avait appliqué un niveau approprié de protection différent dans des situations différentes mais comparables, entraînant une distinction arbitraire ou injustifiable qui constituait une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international), parce qu'il a considéré que ses constatations au titre de l'article 2:3 (première phrase) étaient suffisantes pour permettre à l'ORD de formuler des recommandations et des décisions suffisamment précises aux fins de la résolution efficace du différend.

Restriction ?l'importation d'ananas frais (Mesure 3)

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 constituait une mesure SPS telle que définie à l'article 1:1 et à l'Annexe A 1) b) de l'Accord SPS parce que: i) elle avait pour objectif de préserver les végétaux des risques découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination du parasite cochenille rose, et ii) elle affectait directement le commerce international, dans la mesure où elle constituait une prohibition à l'importation sous la forme d'un “refus temporaire”.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 n'était pas une mesure SPS provisoire couverte par l'article 5:7 parce que: a) elle n'avait pas été adoptée dans une situation d'insuffisance des preuves scientifiques pertinentes, puisque le Panama disposait de renseignements suffisants pour évaluer le risque découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination du parasite cochenille rose de l'hibiscus via l'importation d'ananas en provenance du Costa Rica; et b) elle n'était pas fondée sur les renseignements pertinents disponibles (en particulier les renseignements généraux sur la cochenille rose, les renseignements sur la situation phytosanitaire du Costa Rica au regard de ce parasite, les normes internationales pour les mesures phytosanitaires, et les mesures du Pérou et du Panama lui-même), étant donné que la prohibition à l'importation imposée par le Panama n'avait pas de lien rationnel et objectif avec les renseignements pertinents disponibles. Pour ce qui est de la Mesure 1, le Groupe spécial a décidé de ne pas examiner les deux autres prescriptions de l'article 5:7.

Le Groupe spécial a constaté que, comme la Mesure 3 n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques, elle était incompatible avec: a) l'article 5:1, parce qu'elle n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques pour la santé des personnes, compte tenu des techniques d'évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes; b) l'article 5:2, parce que le Panama n'avait pas tenu compte des éléments énumérés dans cette disposition pour évaluer les risques; c) l'article 5:3, parce que le Panama n'avait pas tenu compte des facteurs économiques énumérés dans cette disposition pour évaluer les risques; et d) l'article 2:2, parce qu'elle n'était pas fondée sur des principes scientifiques et était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 était incompatible avec la première phrase de l'article 2:3 parce que a) les conditions qui existaient en Colombie au regard de la cochenille rose de l'hibiscus étaient similaires aux conditions qui existaient au Costa Rica, b) la Mesure 3 établissait une discrimination à l'égard des ananas du Costa Rica par rapport aux avocats de Colombie, dans la mesure où elle permettait l'application d'une mesure d'atténuation pour les produits de la Colombie et pas pour les produits du Costa Rica, et c) la discrimination était arbitraire et injustifiable. Il a également constaté que la Mesure 3 était incompatible avec la deuxième phrase de l'article 2:3 parce qu'elle était appliquée de façon à constituer une restriction déguisée au commerce international.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 était plus restrictive pour le commerce qu'il n'était requis pour obtenir le niveau approprié de protection du Panama, ce qui la rendait incompatible avec l'article 5:6. Il a fondé cette conclusion sur sa constatation selon laquelle les mesures de rechange proposées par le Costa Rica (le rétablissement des prescriptions phytosanitaires régissant l'importation d'ananas en provenance du Costa Rica suspendues par l'adoption de la Mesure 3; et l'application de prescriptions phytosanitaires spécifiques à l'importation d'ananas en provenance du Costa Rica): a) étaient techniquement et économiquement faisables pour les autorités panaméennes et étaient donc raisonnablement applicables pour le Panama; b) permettaient d'obtenir le niveau approprié de protection du Panama, et c) étaient moins restrictives pour le commerce que la Mesure 3 dès lors qu'elles permettraient l'importation d'ananas en provenance du Costa Rica, même à certaines conditions, au lieu de l'empêcher. Compte tenu de la présomption découlant de sa constatation au titre de l'article 5:6, et en l'absence de réfutation du Panama, le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 était également incompatible avec l'article 2:2.

Le Groupe spécial a constaté que le Costa Rica n'avait pas démontré que la Mesure 3 était incompatible avec l'article 7 et l'Annexe B 1) car il n'avait pas présenté d'arguments à l'appui de ses allégations au titre de ces dispositions.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 3 était incompatible avec les articles 1:1 et 2:1 parce qu'elle était incompatible avec les articles 5:1, 5:2, 5:3, 2:2, 2:3 et 5:6.

Le Groupe spécial a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle en ce qui concerne: a) l'allégation du Costa Rica au titre de l'article 3:1 (selon laquelle la Mesure 3 n'avait pas été adoptée sur la base des normes internationales pour les mesures phytosanitaires) parce que ses constatations au titre des articles 5:7, 5:1, 5:2, 5:3, 2:2, 2:3 et 5:6 étaient suffisantes pour permettre à l'ORD de formuler des recommandations et des décisions suffisamment précises aux fins de la résolution efficace du différend; et b) l'allégation du Costa Rica au titre de l'article 5:5 (selon laquelle le Panama avait appliqué un niveau approprié de protection différent dans des situations différentes mais comparables, entraînant une distinction arbitraire ou injustifiable qui constituait une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international), parce qu'il a considéré que ses constatations au titre de l'article 2:3 étaient suffisantes pour permettre à l'ORD de formuler des recommandations et des décisions suffisamment précises aux fins de la résolution efficace du différend.

Restriction ?l'importation de bananes et de bananes plantains fraîches (Mesure 4)

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 4 constituait une mesure SPS telle que définie à l'article 1:1 et à l'Annexe A 1) a) parce que a) elle avait pour objectif de préserver les végétaux des risques découlant de l'entrée, de l'établissement ou de la dissémination de parasites (mais non de les préserver des risques associés au Foc R4T, comme le Panama le faisait valoir), et b) elle affectait directement le commerce international, dans la mesure où elle constituait une prohibition à l'importation sous la forme d'un “refus temporaire”.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 4 n'était pas une mesure SPS provisoire couverte par l'article 5:7 parce qu'elle n'avait pas été adoptée dans une situation d'insuffisance des preuves scientifiques pertinentes, puisque le Panama disposait de renseignements suffisants pour évaluer les risques qu'il cherchait à traiter au moyen de la révision des résolutions contenant les prescriptions phytosanitaires régissant l'importation de bananes et de bananes plantains en provenance du Costa Rica et l'homologation des usines de conditionnement de bananes plantains.

Le Groupe spécial a constaté que, comme la Mesure 4 n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques, elle était incompatible avec: a) l'article 5:1, parce qu'elle n'était pas établie sur la base d'une évaluation des risques pour la santé des personnes, compte tenu des techniques d'évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes; b) l'article 5:2, parce que le Panama n'avait pas tenu compte des éléments énumérés dans cette disposition pour évaluer les risques; c) l'article 5:3, parce que le Panama n'a pas tenu compte des facteurs économiques énumérés dans cette disposition pour évaluer les risques; et d) l'article 2:2, parce qu'elle n'était pas fondée sur des principes scientifiques et était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 4 était incompatible avec l'article 5:6 parce qu'elle était plus restrictive pour le commerce qu'il n'était requis pour obtenir le niveau approprié de protection du Panama, ce qui la rendait incompatible avec l'article 5:6. Le Groupe spécial a fondé cette conclusion sur sa constatation selon laquelle les mesures de rechange proposées par le Costa Rica (l'application des prescriptions phytosanitaires régissant l'importation de bananes plantains et de bananes en provenance du Costa Rica énoncées dans certaines résolutions du Panama): a) étaient techniquement et économiquement faisables pour les autorités panaméennes et étaient donc raisonnablement applicables pour le Panama; b) permettaient d'obtenir le niveau approprié de protection du Panama, et c) étaient moins restrictives pour le commerce que la Mesure 4 dès lors qu'elles permettraient l'importation de bananes plantains et de bananes en provenance du Costa Rica, au lieu de l'empêcher. Compte tenu de la présomption découlant de sa constatation au titre de l'article 5:6, et en l'absence de réfutation du Panama, le Groupe spécial a constaté que la Mesure 4 était également incompatible avec l'article 2:2.

Le Groupe spécial a constaté que le Costa Rica n'avait pas démontré que la Mesure 4 était incompatible avec l'article 7 et l'Annexe B 1) car il n'avait pas présenté d'arguments à l'appui de ses allégations au titre de ces dispositions.

Le Groupe spécial a constaté que la Mesure 4 était incompatible avec les articles 1:1 et 2:1 parce qu'elle était incompatible avec les articles 2:2, 5:1, 5:2, 5:3 et 5:6.

Le Groupe spécial a appliqué le principe d'économie jurisprudentielle en ce qui concerne les allégations du Costa Rica au titre de l'article 3:1 (selon lesquelles la Mesure 4 n'avait pas été adoptée sur la base des normes internationales pour les mesures phytosanitaires) parce que ses constatations au titre des articles 2:2, 5:1, 5:2, 5:3, 5:6 et 5:7 étaient suffisantes pour permettre à l'ORD de formuler des recommandations et des décisions suffisamment précises aux fins de la résolution efficace du différend.

Allégations au titre du GATT de 1994 et de l'Accord sur l'agriculture

Le Groupe spécial a décidé d'appliquer le principe d'économie jurisprudentielle en ce qui concerne les allégations du Costa Rica au titre ces Accords de l'OMC concernant les quatre mesures en cause, compte tenu de ses constatations au titre de l'Accord SPS.