La diferencia se refiere a las siguientes medidas que Panamá adoptó entre enero de 2019 y junio de 2020:

• Restricción de la importación de fresa fresca (Medida 1): En enero de 2020, Panamá inhabilitó los requisitos fitosanitarios aplicables a la importación de fresa de Costa Rica, impidiendo su importación. Según Panamá, esta medida se adoptó en respuesta a la detección de un contaminante (el plaguicida Oxamilo) en niveles superiores a los límites máximos de residuos (LMR) de Panamá en dos envíos de fresa de un mismo exportador de Costa Rica.
• Restricción a la importación de productos lácteos y cárnicos (Medida 2): Desde junio de 2020, Panamá impide la importación de estos productos de 16 establecimientos costarricenses porque no renovó sus aprobaciones sanitarias.
• Restricción a la importación de piña fresca (Medida 3): En enero de 2019, Panamá inhabilitó los requisitos fitosanitarios aplicables a la importación de piña de Costa Rica, impidiendo su importación. Según Panamá, esta medida se adoptó debido a la presencia de Cochinilla rosada del hibisco (Maconellicoccus hirsutus) en Costa Rica.
• Restricción a la importación de plátano y banano frescos de Costa Rica (Medida 4): En octubre de 2019, Panamá inhabilitó los requisitos fitosanitarios aplicables a la importación de plátano y banano de Costa Rica, impidiendo su importación. Según Panamá, esta medida se adoptó debido a la revisión de esos requisitos para hacer frente a los riesgos asociados a la presencia de la plaga Fusarium oxysporum f. sp. cubense raza 4 tropical (Foc R4T) en la región.

Costa Rica formuló alegaciones al amparo de 16 disposiciones distintas del Acuerdo MSF, dos disposiciones del GATT de 1994 y una disposición del Acuerdo sobre la Agricultura. La principal defensa de Panamá es que las Medidas 1, 3 y 4 son medidas provisionales al amparo del artículo 5.7 del Acuerdo MSF. En lo que respecta a la Medida 2, Panamá alega que constituye un procedimiento de aprobación en el sentido del artículo 8 y el Anexo C del Acuerdo MSF y, por tanto, está sujeto exclusivamente a las obligaciones procedimentales establecidas en el Acuerdo MSF.

Mandato del Grupo Especial

Panamá solicitó que el Grupo Especial se pronunciara con carácter preliminar acerca de dos cuestiones: a) la incompatibilidad de la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por Costa Rica con las prescripciones del artículo 6.2 del ESD sobre la base de que en ella no se hacía una breve exposición de los fundamentos de derecho de la reclamación; y b) la inadmisibilidad de las alegaciones planteadas por Costa Rica al amparo del Anexo B(5)(b) y el Anexo B(6)(a) del Acuerdo MSF porque no estaban incluidas en la solicitud de establecimiento de un grupo especial.

El Grupo Especial emitió una única resolución preliminar en la que: a) rechazó la alegación de Panamá al amparo del artículo 6.2 del ESD, porque la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por Costa Rica relacionaba claramente las medidas impugnadas con los fundamentos de derecho de los acuerdos; y b) convino con Panamá en que las alegaciones planteadas por Costa Rica al amparo del Anexo B(5)(b) y el Anexo B(6)(a) del Acuerdo MSF no estaban incluidas en la solicitud de establecimiento de un grupo especial y, por ende, se encontraban fuera del mandato del Grupo Especial.

El Grupo Especial constató también que los procedimiento de aprobación que impugnó Costa Rica al amparo del artículo 8 y el Anexo C del Acuerdo MSF respecto de las Medidas 1,3 y 4 no habían sido debidamente identificados en la solicitud de establecimiento de un grupo especial presentada por Costa Rica y, en consecuencia, se encontraban fuera del mandato del Grupo Especial.

Orden de análisis

El Grupo Especial decidió organizar su análisis por medida, dado que este enfoque le permitiría abordar de manera más clara y estructurada los aspectos particulares a cada medida en litigio. El Grupo Especial inició su análisis por el Acuerdo MSF.

Alegaciones al amparo del Acuerdo MSF

Restricción a la importación de fresas frescas (Medida 1)

El Grupo Especial constató que la Medida 1 constituye una MSF en el sentido del artículo 1.1 y del Anexo A(1)(b) porque: i) tenía el objetivo de proteger la vida y la salud de las personas y de los animales de los riesgos resultantes de contaminantes (plaguicida Oxamilo) y ii) afectaba directamente al comercio internacional, en tanto en cuanto constituía una prohibición a la importación en forma de “inhabilitación temporal”.

El Grupo Especial constató que la Medida 1 no constituía una MSF provisional amparada por el artículo 5.7 del Acuerdo MSF porque: a) no se había adoptado en una situación de insuficiencia de testimonios científicos pertinentes, ya que Panamá disponía de información suficiente para evaluar el riesgo resultante de la presencia de Oxamilo en las fresas procedentes de Costa Rica; y b) no se basó en la información pertinente disponible (incluidas las Directrices del Codex, las medidas de otros Miembros en casos de incumplimiento de LMR, el hecho de que la medida fue motivada por dos envíos, y la prohibición de Costa Rica de utilizar Oxamilo en la producción de fresas), puesto que la prohibición a la importación impuesta por Panamá no guardaba una relación racional y objetiva con la información disponible pertinente. Dado que los cuatro requisitos para que una medida provisional esté amparada por el artículo 5.7 son acumulativos, el Grupo Especial no consideró necesario para resolver la diferencia abordar los otros dos requisitos plasmados en la segunda frase el artículo 5.7, relativos al mantenimiento de la medida provisional.

El Grupo Especial constató que dado que la Medida 1 no estaba basada en una evaluación del riesgo, era incompatible con: a) el artículo 5.1, porque no se basaba en una evaluación de los riesgos existentes para la salud de las personas, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes; b) el artículo 5.2, porque Panamá no tuvo en cuenta los elementos enumerados en esta disposición al evaluar los riesgos; y c) el artículo 2.2, porque no estaba basada en principios científicos y se mantenía sin testimonios científicos suficientes.

El Grupo Especial constató que la Medida 1 era más restrictiva de lo requerido para lograr el NADP de Panamá, en contravención del artículo 5.6. El Grupo Especial basó esta conclusión en su constatación de que las medidas alternativas propuestas por Costa Rica: a) eran técnica y económicamente factibles para las autoridades panameñas y, por ende, estaban razonablemente disponibles para Panamá; b) conseguían el nivel adecuado de protección (NADP) de Panamá; y c) eran menos restrictivas del comercio que la Medida 1 en tanto en cuanto permitirían las importaciones, aunque fuera con condiciones, en lugar de impedir la importación de fresas. El Grupo Especial constató asimismo que, puesto que una constatación de que una medida es más restrictiva del comercio de lo requerido para lograr el NADP de un Miembro da lugar a una presunción refutable de incompatibilidad con el artículo 2.2, y teniendo en cuenta que Panamá no presentó argumentos para refutar esta presunción de incompatibilidad, la Medida 1 era también incompatible con el artículo 2.2, porque no se aplicaba solo en cuanto fuera necesario para proteger la salud y la vida de las personas.

El Grupo Especial constató que Costa Rica no había demostrado que la Medida 1 era incompatible con el artículo 7 y el Anexo B(1), porque no había presentado ningún argumento en apoyo de sus alegaciones en el marco de estas disposiciones.

El Grupo Especial constató que la Medida 1 era incompatible con los artículos 1.1 y 2.1 porque era incompatible con los artículos 5.1, 5.2, 2.2 y 5.6.

El Grupo Especial ejerció economía procesal respecto de las alegaciones de Costa Rica al amparo del artículo 3.1 (de que la Medida 1 no fue adoptada sobre la base de las Directrices del Codex) porque sus constataciones en el marco de los artículos 2.2, 5.1, 5.2, 5.6 y 5.7 eran suficientes para permitir al OSD formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para asegurar la eficaz solución de esta diferencia.

Restricción a la importación de productos lácteos y cárnicos de 16 establecimientos costarricenses (Medida 2)

El Grupo Especial constató que Costa Rica a) había demostrado que la Medida 2 consistía en una prohibición a la importación de productos lácteos y cárnicos de Costa Rica que se mantenía en virtud de la no renovación de las aprobaciones sanitarias de 16 de los 18 establecimientos, porque en el expediente no había evidencia que indicara que Panamá había respondido a las solicitudes de aprobación sanitaria de esos 16 establecimientos; y b) no había demostrado que la Medida 2 consistía en la prohibición a la importación de productos lácteos y cárnicos de Costa Rica que se mantenía en virtud de la decisión de Panamá de revocar o anular la elegibilidad sanitaria/zoosanitaria de Costa Rica para los productos en cuestión, debido a la ausencia de evidencias en el expediente que indicaran esa revocación.

El Grupo Especial constató que la Medida 2 constituye una MSF conforme a la definición del artículo 1.1 y los apartados (b) y (c) del Anexo A(1), porque: a) fue adoptada para proteger i) la vida o la salud de las personas en el territorio del Miembro de los riesgos resultantes de enfermedades propagadas por animales o productos de ellos derivados; y ii) la vida o la salud de las personas o de los animales en el territorio del Miembro de los riesgos resultantes de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios, las bebidas o los piensos; y b) afecta directamente al comercio internacional, en tanto en cuanto la Medida 2 incluía procedimientos administrativos que podían demorar o denegar la entrada de los productos en litigio.

Habiendo constatado que la Medida 2 constituye un procedimiento de aprobación a los efectos del Anexo C, el Grupo Especial constató que la Medida 2 era incompatible con el Anexo C(1)(a) porque: a) Panamá incurrió en demoras en el proceso de renovación de las aprobaciones sanitarias de los 16 establecimientos costarricenses, al demorar la aclaración de la información requerida para tramitar las renovaciones, no realizar auditorías in situ y no expedir resoluciones sobre las solicitudes de renovación; y b) las demoras fueron indebidas porque Panamá no dio las razones de no haber informado a Costa Rica de la información faltante, y no existía justificación legítima para no haber realizado las auditorías o cumplido los plazos de los procedimientos administrativos durante los períodos que no se vieron afectados por limitaciones derivadas de la pandemia de COVID-19. El Grupo Especial también constató que la Medida 2 era incompatible con el Anexo (C)(1)(c) porque Panamá exigió más información de la necesaria a efectos de concluir los procedimientos de aprobación sanitaria de los 16 establecimientos costarricenses, teniendo en cuenta que la autoridad panameña solicitó información más detallada que la que se solicitaba normalmente para ese tipo de procedimiento y no explicó la razón por la que necesitaba esa información. Por último, teniendo en cuenta que se constató que la Medida 2 era incompatible con el Anexo C(1)(a) y el Anexo C(1)(c), el Grupo Especial también constató que era incompatible con el artículo 8.

El Grupo Especial constató que la Medida 2 era incompatible con la primera frase del artículo 2.3 porque a) las condiciones que prevalecían en Perú y Nueva Zelandia eran similares a las que prevalecían en Costa Rica; b) la Medida 2 discriminaba a los 16 establecimientos de Costa Rica respecto de los establecimientos de Perú y Nueva Zelandia al otorgar prórrogas de las aprobaciones sanitarias de los establecimientos de esos dos países sobre la base de una evaluación documental inicial, que no se otorgaron a los establecimientos costarricenses; y c) la discriminación era arbitraria e injustificable. El Grupo Especial constató que, como Costa Rica no presentó ninguna argumentación respecto de la segunda frase del artículo 2.3, Costa Rica no había demostrado que la Medida 2 constituía una restricción encubierta al comercio internacional incompatible con la segunda frase del artículo 2.3.

El Grupo Especial concluyó que la Medida 2 era más restrictiva de lo requerido para lograr el NADP de Panamá, en contravención del artículo 5.6. El Grupo Especial llegó a esta conclusión después de constatar que la medida alternativa propuesta por Costa Rica: a) era técnica y económicamente factible para las autoridades panameñas y, por ende, estaba razonablemente disponible para Panamá; b) conseguía el NADP de Panamá; y c) era menos restrictiva del comercio que la Medida 2 en tanto en cuanto permitiría las importaciones en lugar de impedir la importación de productos lácteos y cárnicos. A la luz de la presunción derivada de su constatación en el marco del artículo 5.6, y a falta de refutación por parte de Panamá, el Grupo Especial constató que la Medida 2 era también incompatible con el artículo 2.2.

El Grupo Especial constató que Costa Rica no había demostrado que la Medida 2 era incompatible con el artículo 7 y el Anexo B(1), porque no había presentado ningún argumento en apoyo de sus alegaciones en el marco de estas disposiciones.

El Grupo Especial constató que la Medida 2 era incompatible con los artículos 1.1 y 2.1 porque era incompatible con los artículos 2.2, 2.3 (primera frase), 5.6 y 8 y el Anexo C(1)(a) y el Anexo C(1)(c).

El Grupo Especial decidió ejercer economía procesal respecto de las alegaciones de Costa Rica al amparo del artículo 5.5 (de que Panamá aplicaba distintos NADP en situaciones diferentes pero comparables, lo que daba lugar a una distinción arbitraria o injustificable que constituía una discriminación o restricción encubierta al comercio internacional), porque el Grupo Especial consideró que sus constataciones en el marco del artículo 2.3 (primera frase) eran suficientes para permitir al OSD formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para asegurar la eficaz solución de esta diferencia.

Restricción a la importación de piña fresca (Medida 3)

El Grupo Especial constató que la Medida 3 constituye una MSF conforme a la definición del artículo 1.1 y el Anexo A(1)(a) del Acuerdo MSF porque a) fue adoptada para preservar los vegetales de los riesgos resultantes de la entrada, radicación o propagación de plagas (Cochinilla rosada del hibisco); y b) afecta directamente al comercio internacional, en tanto en cuanto constituye una prohibición a la importación en forma de “inhabilitación temporal”.

El Grupo Especial constató que la Medida 3 no era una MSF provisional amparada por el artículo 5.7 del Acuerdo MSF porque: a) no fue adoptada en una situación en la que los testimonios científicos pertinentes eran insuficientes, ya que Panamá contaba con información suficiente para evaluar el riesgo resultante de la entrada, radicación o propagación de la Cochinilla rosada del hibisco a través de la importación de piñas procedentes de Costa Rica; y b) la Medida 3 no se basó en la información pertinente disponible (incluida la información general respecto de la plaga de Cochinilla rosa; la información sobre la situación fitosanitaria de Costa Rica respecto de esa plaga; las normas internacionales para medidas fitosanitarias; y las medidas adoptadas por Perú y el propio Panamá), puesto que la prohibición a la importación impuesta por Panamá no guardaba una relación racional y objetiva con la información disponible pertinente. Como en el caso de la Medida 1, el Grupo Especial decidió no examinar los otros dos requisitos del artículo 5.7.

El Grupo Especial constató que dado que la Medida 3 no estaba basada en una evaluación del riesgo, era incompatible con: a) el artículo 5.1, porque no se basaba en una evaluación de los riesgos existentes para la salud de las personas, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes; b) el artículo 5.2, porque Panamá no tuvo en cuenta los elementos establecidos en esta disposición al evaluar los riesgos; c) el artículo 5.3, porque Panamá no tuvo en cuenta los factores económicos enumerados en dicha disposición al evaluar los riesgos; y d) el artículo 2.2, porque no estaba basada en principios científicos y se mantenía sin testimonios científicos suficientes.

El Grupo Especial constató que la Medida 3 era incompatible con la primera frase del artículo 2.3 porque a) las condiciones que prevalecían en Colombia en relación con la Cochinilla rosada del hibisco eran similares a las condiciones que prevalecían en Costa Rica; b) la Medida 3 discriminaba a la piña de Costa Rica respecto del aguacate de Colombia, en tanto en cuanto permitía la imposición de una medida de mitigación respecto de los productos de esta última, mientras que no lo hacía para los productos de Costa Rica; y c) la discriminación era arbitraria e injustificable. El Grupo Especial también constató que la Medida 3 es incompatible con la segunda frase del artículo 2.3 porque se aplica de manera que constituye una restricción encubierta al comercio internacional.

El Grupo Especial constató que la Medida 3 era más restrictiva de lo requerido para lograr el NADP de Panamá, en contravención del artículo 5.6. El Grupo Especial basó esta conclusión en su constatación de que las medidas alternativas propuestas por Costa Rica (el restablecimiento de los requisitos fitosanitarios para la importación de piña de Costa Rica suspendidos mediante la adopción de la Medida 3; y la aplicación de requisitos fitosanitarios específicos a la importación de piña de Costa Rica): a) eran técnicamente y económicamente factibles para las autoridades panameñas y, por ende, estaban razonablemente al alcance de Panamá; b) conseguían el NADP de Panamá; y c) eran menos restrictivas del comercio que la Medida 3 en tanto en cuanto permitirían las importaciones, aunque fuera con condiciones, en lugar de impedir la importación de piña de Costa Rica. A la luz de la presunción derivada de su constatación en el marco del artículo 5.6, y a falta de refutación por parte de Panamá, el Grupo Especial constató que la Medida 3 era también incompatible con el artículo 2.2.

El Grupo Especial constató que Costa Rica no había demostrado que la Medida 3 era incompatible con el artículo 7 y el Anexo B(1), porque no había presentado ningún argumento en apoyo de sus alegaciones en el marco de estas disposiciones.

El Grupo Especial constató que la Medida 3 era incompatible con los artículos 1.1 y 2.1 porque era incompatible con los artículos 5.1, 5.2, 5.3, 2.2, 2.3 y 5.6.

El Grupo Especial ejerció economía procesal respecto de: a) la alegación de Costa Rica al amparo del artículo 3.1 (de que la Medida 3 no se adoptó sobre la base de las normas internacionales para medidas fitosanitarias), porque sus constataciones en el marco de los artículos 5.7, 5.1, 5.2, 5.3, 2.2, 2.3 y 5.6 eran suficientes para permitir al OSD formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para asegurar la eficaz solución de esta diferencia; y b) la alegación de Costa Rica al amparo del artículo 5.5 (de que Panamá aplicó distintos NADP en situaciones diferentes pero comparables, lo que daba lugar a una distinción arbitraria o injustificable que constituye una discriminación o restricción encubierta del comercio internacional), porque sus constataciones en el marco del artículo 2.3 se consideraban suficientes para permitir al OSD formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para asegurar la eficaz solución de esta diferencia.

Restricción a la importación de plátano y banano frescos (Medida 4)

El Grupo Especial constató que la Medida 4 constituye una MSF conforme a la definición del artículo 1.1 y el Anexo A(1)(a), porque a) fue adoptada para preservar los vegetales de los riesgos resultantes de la entrada, radiación o propagación de plagas (aunque no para la protección de los riesgos asociados al Foc R4T, como alegó Panamá); y b) afecta directamente al comercio internacional, en tanto en cuanto constituye una prohibición a la importación en forma de “inhabilitación temporal”.

El Grupo Especial constató que la Medida 4 no constituía una MSF provisional amparada por el artículo 5.7 porque no fue adoptada en una situación de insuficiencia de testimonios científicos pertinentes, ya que Panamá contaba con información suficiente para evaluar los riesgos que pretendía abordar mediante la revisión de los resueltos que establecían los requisitos fitosanitarios para la importación de plátano y banano de Costa Rica y la aprobación de las plantas de empaque de plátano.

El Grupo Especial constató que dado que la Medida 4 no estaba basada en una evaluación del riesgo, era incompatible con: a) el artículo 5.1, porque no se basaba en una evaluación de los riesgos existentes para la salud de las personas, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes; b) el artículo 5.2, porque Panamá no tuvo en cuenta los elementos enumerados en esta disposición al evaluar los riesgos; c) el artículo 5.3, porque Panamá no tuvo en cuenta los factores económicos enumerados en dicha disposición al evaluar los riesgos; y d) el artículo 2.2, porque no estaba basada en principios científicos y se mantenía sin testimonios científicos suficientes.

El Grupo Especial constató que la Medida 4 era incompatible con el artículo 5.6 porque era más restrictiva de lo requerido para lograr el NADP de Panamá, en contravención del artículo 5.6. El Grupo Especial basó esta conclusión en su constatación de que las medidas alternativas propuestas por Costa Rica (la aplicación de los requisitos fitosanitarios para la importación de banano y plátano de Costa Rica establecidos en determinados resueltos panameños): a) eran técnicamente y económicamente factibles para las autoridades panameñas y, por ende, estaban razonablemente al alcance de Panamá; b) conseguían el NADP de Panamá; y c) eran menos restrictivas del comercio que la Medida 4 en tanto en cuanto permitirían las importaciones en lugar de impedir la importación de banano y plátano de Costa Rica. A la luz de la presunción derivada de su constatación en el marco del artículo 5.6, y a falta de refutación por parte de Panamá, el Grupo Especial constató que la Medida 4 era también incompatible con el artículo 2.2.

El Grupo Especial constató que Costa Rica no había demostrado que la Medida 4 era incompatible con el artículo 7 y el Anexo B(1), porque no había presentado ningún argumento en apoyo de sus alegaciones en el marco de estas disposiciones.

El Grupo Especial constató que la Medida 4 era incompatible con los artículos 1.1 y 2.1 porque era incompatible con los artículos 2.2, 5.1, 5.2, 5.3 y 5.6.

El Grupo Especial ejerció economía procesal respecto de las alegaciones de Costa Rica al amparo del artículo 3.1 (de que la Medida 4 no fue adoptada sobre la base de las normas internacionales para medidas fitosanitarias) porque sus constataciones en el marco de los artículos 2.2, 5.1, 5.2, 5.3, 5.6 y 5.7 eran suficientes para permitir al OSD formular recomendaciones y resoluciones suficientemente precisas para asegurar la eficaz solución de esta diferencia.

Alegaciones al amparo del GATT de 1994 y del Acuerdo sobre la Agricultura

El Grupo Especial decidió ejercer economía procesal respecto de las alegaciones de Costa Rica al amparo de esos Acuerdos de la OMC respecto de las cuatro medidas en litigio a la luz de sus constataciones en el marco del Acuerdo MSF.