Le mandat: la Déclaration de Doha

En novembre 2001, la quatrième Conférence ministérielle de l’OMC s’est tenue ?Doha (Qatar). La Déclaration adoptée le 14 novembre marque le lancement de nouvelles négociations sur toute une série de questions, intégrant les négociations sur l’agriculture (et les services) déj?en cours.

Cette déclaration (voir l’encadr?/a>) se situe dans le prolongement des travaux déj?entrepris dans les négociations sur l’agriculture, confirme les objectifs visés, les précise et établit un calendrier. Les négociations sur l’agriculture s’inscrivent désormais dans le cadre d’un engagement unique en vertu duquel toutes les négociations liées doivent s’achever d’ici au 1er janvier 2005 (sauf certains premiers résultats qui sont assortis de délais plus rapprochés).

Dates importantes dans la Déclaration

• Formules et autres “modalités” pour les engagements des pays: d’ici au 31 mars 2003
• Projets complets d’engagements des pays: d’ici ?la cinquième Conférence ministérielle, qui se tiendra du 10 au 14 septembre 2003 (?Cancún, au Mexique)
• Bilan: cinquième Conférence ministérielle, 10-14 septembre 2003 (?Cancún, au Mexique)
• Date limite: 1er janvier 2005, dans le cadre de l’engagement unique.

“Modalités”

Ce programme — prévu initialement pour durer 12 mois — concerne une des étapes les plus critiques des négociations sur l’agriculture. Il a pour but de fixer des “modalités” ou objectifs (y compris des objectifs chiffrés) en vue de réaliser les objectifs énoncés dans la Déclaration ministérielle de Doha: “des améliorations substantielles de l’accès aux marchés; des réductions de toutes les formes de subventions ?l’exportation, en vue de leur retrait progressif; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges”. Il comprendra également l’établissement de règles. Par conséquent, cette étape déterminera ce que sera le résultat final des négociations.

Les “modalités” seront utilisées par les Membres pour présenter leurs premières offres ou leurs “projets d’engagements globaux”. La Déclaration ministérielle de Doha prévoit que cela doit être fait pour la cinquième Conférence ministérielle, qui doit se tenir ?Cancún (Mexique) du 10 au 14 septembre 2003, soit quelques mois après le 31 mars 2003, date limite fixée pour les modalités.

Telles que les choses se sont passées, les Membres n’ont pas réussi à respecter la date limite de mars 2003 pour convenir de “modalités” et ils se sont alors penchés sur les grandes lignes des modalités, ou “cadre”, sur lequel ils se sont finalement mis d’accord le 1er août 2004. Les périodes considérées sont dès lors les suivantes: “préparatifs concernant les modalités” (mars 2002-juillet 2003), “Cancún et la phase consacrée au cadre” (août 2003-août 2004), et “la phase consacrée aux modalités” (septembre 2004- ).

(Le programme pour la préparation des “modalités” a fait l’objet d’un accord après une série de consultations qui ont abouti au consensus nécessaire, ce qui donne une idée du processus qu’il a fallu suivre pour arriver simplement à un calendrier de travail. Quatre consultations informelles ouvertes à tous les Membres de l’OMC ont été tenues pour faire rapport sur les discussions en groupe plus restreint et pour entendre les observations avant qu’un compromis ne soit établi par consensus. Une des contraintes était la nécessité d’éviter un calendrier qui aurait empiété sur d’autres réunions — y compris les négociations dans d’autres domaines — pendant une année chargée.)

Pilier par pilier

Les préparatifs concernant les “modalités” ont commenc?avec des travaux techniques sur des possibilités détaillées pour chacun des trois principaux domaines (ou “piliers”) de l’Accord sur l’agriculture: subventions/concurrence ?l’exportation; accès aux marchés et soutien interne. Le traitement spécial pour les pays en développement fera partie intégrante de tous ces éléments et les considérations autres que d’ordre commercial seront prises en compte.

La première série de réunions a port?sur l’aspect exportation — subventions, concurrence, taxes et restrictions — avec des réunions informelles “intersessions” (3 et 4 juin 2002), des “Sessions extraordinaires” informelles (17 et 18 juin 2002), et une “Session extraordinaire” formelle (20 juin 2002). L’aspect accès aux marchés a ensuite ét?couvert, avec des réunions informelles “intersessions” (29 et 30 juillet 2002), des “Sessions extraordinaires” informelles (2 et 3 septembre 2002) et une “Session extraordinaire” formelle (6 septembre 2002). Puis l’aspect soutien interne a ét?trait?avec des réunions informelles “intersessions” (4 et 5 septembre 2002), des “Sessions extraordinaires” informelles (23 au 25 septembre 2002) et une “Session extraordinaire” formelle (27 septembre 2002).

Le Président, M. Stuart Harbinson, a indiqu?que les discussions sur les trois piliers lors de ces réunions avaient permis d’approfondir les connaissances et la compréhension des diverses positions. Néanmoins, il a not?que, dans des domaines clés, les délégations avaient tendance ?réitérer des positions “extrêmes” énoncées précédemment, dans certains cas “la spécificit?continuant de faire défaut” (allusion ?l’absence de chiffres dans certaines propositions, par exemple). Cela, a-t-il dit, “ne m’aidera pas particulièrement ?établir la “note récapitulative” que je dois rédiger vers la fin de l’année”. Cependant, il a ajout?qu’il restait aux négociateurs encore un peu de temps, y compris les réunions consacrées au bilan prévues pour le mois de novembre.

“L’heure est venue désormais de passer ?la vitesse supérieure”, a-t-il déclar? “Nous nous sommes préparés avec assiduit?au cours des deux dernières années et demie. L’heure avance ?grands pas et le moment de vérit?approche. Il ne nous reste plus beaucoup de temps si nous voulons respecter le délai du 18 décembre en ce qui concerne la “note récapitulative” et celui du 31 mars, pour ce qui est de l’établissement des modalités.

Chemin faisant, nous devons également changer notre tournure d’esprit. Il nous faut faire preuve de plus de créativit?et les participants doivent commencer ?chercher activement des compromis et des moyens de combler les écarts.”

Il existe un terrain d’entente, a-t-il dit, mais dans des domaines cruciaux, il faut faire preuve de beaucoup plus de flexibilit? “Je vous exhorte donc tous ?réfléchir sérieusement et rapidement ?la contribution que votre délégation peut apporter afin que le présent exercice connaisse une issue acceptable pour tous d’ici la fin de mars prochain.”

Le Président avait fait part de ces sentiments lors de réunions précédentes et il les répéterait encore. Cependant, certains Membres ne pouvaient pas répondre ?l’appel. Lors de la réunion de bilan de novembre, certains n’avaient pas fourni de propositions chiffrées pour la réduction des subventions ?l’exportation, du soutien interne et des tarifs. Un des participants les plus importants ne l’avait fait qu’en janvier — après que le Président eut distribu?son document récapitulatif.

Trois documents clés

Les idées exprimées durant les préparatifs concernant les “modalités” et celles proposées antérieurement ont ét?rassemblées dans un document récapitulatif (TN/AG/6), que le Président des négociations, M. Stuart Harbinson, a distribu? aux Membres le 18 décembre 2002. Ce document, qui comprend environ 90 pages, établit une liste complète des positions sur toutes les questions.

Les Membres ne montrant toujours pas de signe de progression vers un terrain d’entente, il appartenait au Président d’essayer de respecter les délais. Après avoir entendu les observations des négociateurs lors des réunions informelles et formelles, le Président a élabor?son premier essai de compromis: le “Premier projet de modalités pour les nouveaux engagements” (TN/AG/W/1) distribu?aux Membres le 12 février 2003 et communiqu?au public cinq jours plus tard. Dans ce projet, il a fait porter l’accent des négociations sur le rapprochement entre des points de vue différents — la recherche des compromis nécessaires pour parvenir ?un accord final. Jusqu’alors, les délégations s’étaient surtout attachées ?présenter ce qu’elles voulaient plutôt qu’?effacer les divergences de vues entre elles.

Après des réunions de négociations, lors desquelles de nouvelles observations ont été exprimées, un projet révisé a été distribué le 18 mars 2003 (TN/AG/W/1/Rev.1) que l’on a ensuite appelé officieusement le “texte Harbinson?— puis redistribué, avec quelques appendices révisés dans un rapport au Conseil général (TN/AG/10, 7 juillet 2003 et TN/AG/10/Corr.1, 13 octobre 2003). Le Président l’a décrit comme “une révision initiale limitée de certains éléments du premier projet de modalités” et non pas comme un deuxième projet. “Globalement, si un certain nombre de suggestions utiles ont ét?faites, les positions dans les domaines clés restaient très éloignées. De ce fait, il n’y avait pas d’orientation collective suffisante pour permettre au Président, ?ce stade et dans ces domaines, de modifier sensiblement le premier projet présent?le 17 février 2003”, a-t-il expliqu?

Le délai du 31 mars est arriv?et a ét?dépass?mais les positions sont restées très éloignées et aucun consensus n’a ét?atteint sur le projet ou sur la façon de le modifier. Certains pays, notamment parmi ceux qui souhaitaient des réformes plus modérées, ont indiqu?qu’ils ne pouvaient pas l’accepter comme base de négociation ?moins qu’il ne soit modifi?

Une fois l’échéance dépassée

Les négociateurs n’ont pas pu élaborer les modalités mais ce n’est pas faute d’avoir essay? Durant les trois ans qui se sont écoulés avant la fin de mars 2003, la détermination ?négocier a ét?sans précédent, ne serait-ce qu’?en juger par le nombre et la variét?des pays impliqués. D’ailleurs, malgr?l’échéance dépassée, les négociateurs ont continu??travailler d’arrache-pied ?un niveau plus technique, o?des progrès ont pu être accomplis. Ce qui faisait défaut était une orientation politique de la part des gouvernements Membres qui aurait permis de progresser vers un compromis sur les grandes questions.

Lors de la réunion de négociation du 31 mars, le Président, M. Harbinson, a indiqu?aux délégations que l’incapacit??respecter le délai marquait indéniablement un recul. “Nous devons tous être dššus de constater que tous les efforts que nous avons déployés n’ont pas port?leurs fruits”, a-t-il indiqu?

Il a ajout? “J’ai le fort sentiment que de toutes parts l’on reste attach?au mandat de Doha. De nombreux délégués m’ont également dit être déterminés ?poursuivre les travaux sur les questions qui nous sont soumises. Nous ne devons pas faire abstraction des difficultés mais il nous faut aussi regarder vers l’avenir.”

“La tâche qui nous attend et notre responsabilit?commune est simple et claire — nous devons continuer ?collaborer pour achever le travail qui nous a ét?confi?par les Ministres ?Doha dans les meilleurs délais possibles.”, a-t-il conclu.

Après l’échéance dépassée du 31 mars 2003, les négociateurs se sont attachés ?trier un certain nombre de questions techniques importantes et complexes qui constituent un élément nécessaire de l’ensemble. En font partie: les catégories de soutien interne (les diverses catégories, les tarifs, les contingents tarifaires (y compris leur administration), les crédits ?l’exportation, l’aide alimentaire, les diverses dispositions en faveur des pays en développement, les dispositions ?l’intention des pays qui ont récemment accéd??l’OMC, les préférences commerciales, la façon de mesurer la consommation intérieure (une référence proposée pour plusieurs dispositions), etc.

Cependant, les négociateurs ne pouvaient pas s’appuyer sur des décisions de leurs gouvernements, au niveau politique, qui auraient donn?un coup d’envoi au processus tant attendu vers un consensus sur les principales questions. Lors d’une session de négociation ?la fin de juin 2003, le Président, M. Harbinson, a rappel?aux délégations qu’elles devraient négocier entre elles, et non pas avec le Président.

Dans le rapport au Comit?des négociations commerciales (TN/AG/10, daté du 7 juillet 2003 et TN/AG/10/Corr.1, daté du 13 octobre 2003), il a indiqu?que les 11 consultations techniques tenues entre avril et la mi-juin avaient permis d’accomplir “de nouveaux progrès utiles [...] dans un certain nombre de domaines liés aux règles”.

“Toutefois, on ne pouvait pas dire la même chose des points essentiels concernant les modalités pour les nouveaux engagements, malgr?les appels répétés du Président invitant toutes les délégations ?travailler ?l’élaboration de solutions qu’elles pourraient présenter pour contribuer ?l’établissement d’une base de compromis. Dans ces circonstances, l’objectif consistant ?établir des modalités dès que possible restait hors de portée. [...] Manifestement, toutes les modalités établies doivent refléter fidèlement le mandat de Doha. Les choses étant ce qu’elles sont, des orientations collectives et des décisions sont nécessaires sur un certain nombre de points essentiels pour atteindre ce but.”

La Conférence ministérielle de septembre 2003 ?Cancún approchant, les Membres ont commenc??chercher des moyens pratiques pour résoudre les questions clés en suspens afin que des modalités puissent être élaborées.