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El mandato: la Declaración de Doha

En noviembre de 2001 se celebr?en Doha (Qatar) la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC. La Declaración adoptada el 14 de noviembre inici?nuevas negociaciones sobre diversos temas e incluy?las negociaciones sobre la agricultura (y los servicios) que ya estaban en curso.

La Declaración (véase el recuadro) se basa en los trabajos ya realizados en las negociaciones sobre la agricultura, confirma y desarrolla pormenorizadamente los objetivos, además de establecer un calendario. La agricultura forma actualmente parte del todo único en cuyo marco todas las negociaciones vinculadas habrán de finalizar no más tarde del 1?nbsp;de enero de 2005 (salvo algunos temas tratados en los “resultados iniciales” que tienen fechas límites anteriores).

La Declaración reconfirma el objetivo a largo plazo ya acordado en el artículo 20: establecer un sistema de comercio equitativo y orientado al mercado mediante un programa de reforma fundamental. El programa abarca normas reforzadas y compromisos específicos sobre la ayuda y la protección de los gobiernos para el sector agropecuario. El objeto es corregir y prevenir las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales.

Sin prejuzgar el resultado, los gobiernos Miembros se comprometen a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr:

• acceso a los mercados: mejoras sustanciales
• subvenciones a la exportación: reducciones de todas las formas de subvenciones, con miras a su remoción progresiva
• ayuda interna: reducciones sustanciales de la ayuda causante de distorsión del comercio

La Declaración prev?que el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo sea parte integrante de todas las negociaciones, tanto en los nuevos compromisos contraídos por los países, como en cualesquiera normas y disciplinas pertinentes, nuevas o revisadas. Dice que el resultado deber?ser efectivo en la práctica y permitir que los países en desarrollo atiendan a sus necesidades, especialmente en materia de seguridad alimentaria y de desarrollo rural. Los Ministros también toman nota de las preocupaciones no comerciales (tales como la protección del medio ambiente, la seguridad alimentaria, el desarrollo rural, etc.) recogidas en las propuestas de negociación ya presentadas y confirman que esas preocupaciones serán tenidas en cuenta en las negociaciones, conforme a lo previsto en el Acuerdo sobre la Agricultura.

 

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Fechas clave de la Declaración

• Fórmulas y otras “modalidades” para los compromisos de los países: no más tarde del 31 de marzo de 2003
• Proyectos de compromisos globales de los países: no más tarde de la Quinta Conferencia Ministerial, del 10 al 14 de septiembre de 2003 (en Cancún, México)
• Balance: Quinta Conferencia Ministerial, del 10 al 14 de septiembre de 2003 (en Cancún, México)
• Plazo: no más tarde del 1?nbsp;de enero de 2005, como parte del todo único.

 

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Las “modalidades”

Esta etapa, que inicialmente consistía en un programa de 12 meses, abarca una de las fases más decisivas de las negociaciones sobre la agricultura. Tiene por objeto establecer las “modalidades” o metas (comprendidas las metas cuantitativas) para la consecución de los objetivos enunciados en la Declaración Ministerial de Doha: “mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva; y reducciones sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio”. La etapa también incluir?un cierto grado de elaboración de normas. Se trata pues de una etapa que determinar?la forma que revestir?el resultado final de las negociaciones.

Las “modalidades” que se establezcan servirán de base para la presentación por los Miembros de sus primeras ofertas o “proyectos de compromisos globales”. Según lo prescrito por la Declaración Ministerial de Doha este proceso debía estar concluido cuando se celebrara la Quinta Conferencia Ministerial en Cancún, México, del 10 al 14 de septiembre de 2003, pocos meses después del 31 de marzo de 2003, fecha límite para las modalidades.

En definitiva, los Miembros no lograron cumplir el plazo fijado en marzo de 2003 para convenir en las modalidades, y luego se centraron en un esquema o “marco” de las modalidades, que fue acordado finalmente el 1º de agosto de 2004. Por lo tanto, los períodos de que se trata pueden caracterizarse así: “preparativos de las modalidades” (marzo de 2002-julio de 2003), “Cancún y la etapa del marco” (agosto de 2003-agosto de 2004) y “la etapa de modalidades” (septiembre de 2004-).

(A modo de indicación del proceso requerido sólo para establecer un calendario, cabe señalar que el programa para elaborar las “modalidades” se acordó tras una serie de consultas que dieron lugar al necesario respaldo consensual. Se sostuvieron cuatro consultas informales abiertas a todos los Miembros de la OMC para informarles de los debates celebrados en grupos más pequeños y escuchar observaciones antes de alcanzar un compromiso de consenso. Una de las limitaciones fue la necesidad de evitar una programación coincidente con la de otras reuniones — incluidas las negociaciones sobre otros temas — en un año de intensa actividad.)

 

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Pilar por pilar

Los preparativos de las “modalidades” se iniciaron con un trabajo técnico centrado en las posibilidades pormenorizadas correspondientes a cada una de las tres esferas (o “pilares”) del Acuerdo sobre la Agricultura: las subvenciones a la exportación/competencia; el acceso a los mercados y la ayuda interna. El trato especial para los países en desarrollo se considera parte integrante de todas esas esferas y se tendrán en cuenta las preocupaciones no comerciales.

La primera serie de reuniones abarc?las exportaciones: subvenciones, competencia, impuestos y restricciones. Se trataba de reuniones informales “entre series de reuniones” (3 y 4 de junio de 2002), reuniones informales en Sesión Extraordinaria (17 y 18 de junio de 2002) y una reunión formal en Sesión Extraordinaria (20 de junio de 2002). A continuación se trat?el acceso a los mercados en reuniones informales “entre series de reuniones” (29 a 30 de julio de 2002), reuniones informales en Sesión Extraordinaria (2 y 3 de septiembre de 2002) y una reunión formal en Sesión Extraordinaria (6 de septiembre de 2002). Luego se abord?la ayuda interna en reuniones informales “entre series de reuniones” (4 y 5 de septiembre de 2002), reuniones informales en Sesión Extraordinaria (23 a 25 de septiembre de 2002) y una reunión formal en Sesión Extraordinaria (27 de septiembre de 2002).

El Presidente Stuart Harbinson afirm?que el debate sobre los tres pilares mantenido en esas reuniones había servido para profundizar el conocimiento y la comprensión de las diversas posiciones. Sin embargo, observ?que las delegaciones tendieron a reiterar posiciones “máximas” en esferas clave, en algunos casos con una “persistente falta de concreción” (una referencia, por ejemplo, a la falta de cifras en algunas propuestas). Esto, dijo, no era “especialmente positivo para la elaboración del “documento general”, a finales de año”. No obstante, añadi? los negociadores disponían aún de algún tiempo, incluidas las reuniones de balance previstas para noviembre.

“Ha llegado ya el momento de cambiar de velocidad”, expres? “Nos hemos preparado concienzudamente durante los dos años y medio últimos. El reloj corre ahora de prisa y estamos llegando al período crítico. No disponemos de demasiado tiempo si hemos de cumplir los plazos del 18 de diciembre para el “Documento General” y del 31 de marzo para el establecimiento de modalidades.

En el proceso hemos también de cambiar de talante. Es necesario que adoptemos un enfoque más creativo en el que los participantes comiencen a buscar activamente soluciones de transacción y formas de tender puentes.”

Existen elementos comunes — dijo — pero en algunas esferas críticas se precisa aún más trabajo y mucha más flexibilidad. “En consecuencia, les insto a que reflexionen de forma intensa y urgente sobre lo que su delegación puede aportar para llevar este proceso a una conclusión aceptable para todos a fines del próximo marzo.”

Ya había expresado esas ideas en reuniones anteriores, y volvería a repetirlas en otras ocasiones. Pero los Miembros no pudieron responder a su llamamiento. En la reunión de balance de noviembre, algunos todavía no habían propuesto cifras para la reducción de las subvenciones a la exportación, la ayuda interna y los aranceles. Uno de los mayores participantes no lo hizo hasta enero, después de que el Presidente distribuyera el documento recapitulativo.

 

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Tres documentos fundamentales

Las ideas desarrolladas durante los preparativos de las “modalidades”, as?como las propuestas en etapas anteriores, se compilaron en un documento recapitulativo (TN/AG/6), que Stuart Harbinson, Presidente de las negociaciones, distribuy?a los Miembros el 18 de diciembre de 2002. El documento en cuestión tiene aproximadamente 100 páginas y presenta una lista completa de las posiciones sobre todas las cuestiones.

Como los Miembros seguían sin dar indicios de movimiento hacia posiciones intermedias, la responsabilidad de intentar cumplir los plazos recaía en el Presidente. Tras haber oído las observaciones de los negociadores en reuniones informales y formales, present?su primer intento de encontrar un compromiso: el “Anteproyecto de modalidades para los nuevos compromisos” (TN/AG/W/1), distribuido a los Miembros el 12 de febrero de 2003 y puesto a disposición del público cinco días más tarde. El anteproyecto centraba las negociaciones en la aproximación de posiciones divergentes y la búsqueda de los compromisos necesarios para alcanzar un acuerdo final. Hasta el momento, las delegaciones se han concentrado más en expresar sus voluntades que en reducir las diferencias entre s?

Las observaciones presentadas en las posteriores reuniones de negociación se plasmaron en una revisión del anteproyecto distribuida el 18 de marzo de 2003 (TN/AG/W/1/Rev.1, denominado luego oficiosamente el “texto Harbinson”, y que se volvió a distribuir con algunos apéndices revisados en un informe al Consejo General (TN/AG/10, 7 de julio de 2003, y TN/AG/10/Corr.1, 13 de octubre de 2003). El Presidente la describi?como “una revisión inicial y limitada de algunos elementos del anteproyecto de modalidades” y no como otro anteproyecto. “En conjunto, al tiempo que se manifestaron varias sugerencias útiles, las posiciones en esferas clave siguieron siendo extremadamente divergentes. En esas circunstancias, no hubo una suficiente orientación colectiva que permitiese al Presidente, en esta etapa y en esas esferas, modificar significativamente el anteproyecto presentado el 17 de febrero de 2003”, explic?

Lleg?y pas?la fecha límite del 31 de marzo, pero las posiciones seguían siendo muy divergentes y no hubo consenso en torno al anteproyecto ni a la forma de modificarlo. Algunos países, sobre todo algunos de los que perseguían reformas más moderadas, dijeron que, a menos que se modificara, no podían aceptarlo como base para la negociación.

 

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Una vez finalizado el plazo

Si los negociadores no pudieron elaborar las modalidades no fue por no haberlo intentado. En los tres años anteriores al final de marzo de 2003, hubo un compromiso sin precedentes para negociar, particularmente a juzgar por el número y la variedad de los países afectados. A pesar de que el plazo había vencido, los negociadores siguieron trabajando arduamente a un nivel más técnico en el que podían conseguir algunos avances. Pero se echaba de menos una orientación política por parte de los gobiernos Miembros, que habría permitido progresar hacia un compromiso sobre las cuestiones principales.

En la reunión de negociación del 31 de marzo, el Presidente Harbinson dijo a las delegaciones que el hecho de no cumplir el plazo era “ciertamente un revés. Ha de ser decepcionante para todos que nuestros esfuerzos no hayan dado fruto”.

Añadi?lo siguiente: “Percibo claramente en todas las partes un compromiso constante con el mandato de Doha. Además, muchos delegados me han indicado que están comprometidos con la continuación de la labor sobre las cuestiones que tenemos ante nosotros. No deberíamos restar importancia a las dificultades, pero debemos también mirar hacia el futuro.”

Y concluy?diciendo: “La tarea que nos espera y nuestra responsabilidad común son simples y claras: debemos seguir trabajando juntos para culminar lo antes posible la labor que nos encomendaron los Ministros de Doha.”

Después del 31 de marzo de 2003, los negociadores estuvieron ocupados aclarando varias cuestiones técnicas importantes y complejas que forman necesariamente parte del paquete. Entre ellas figuran las siguientes: las categorías de ayuda interna (diversos “compartimentos”), los aranceles, los contingentes arancelarios (incluida su administración), los créditos a la exportación, la ayuda alimentaria, varias disposiciones aplicables a los países en desarrollo, disposiciones aplicables a los países que se han incorporado recientemente a la OMC, las preferencias comerciales, la medición del consumo interno (una propuesta de referencia para diversas disposiciones), etc.

Pero los negociadores carecían del apoyo de las decisiones de sus gobiernos a un nivel político, que habrían iniciado el avance tan esperado hacia un consenso en torno a las mayores cuestiones. En una reunión de negociación de finales de junio de 2003, el Presidente Harbinson record?a las delegaciones que debían negociar entre s?y no con la Presidencia.

En un informe al Comit?de Negociaciones Comerciales de 7 de julio de 2003 (TN/AG/10 de fecha 7 de julio de 2003, y TN/AG/10/Corr.1, de fecha 13 de octubre de 2003), afirm?que en las 11 consultas técnicas celebradas entre abril y mediados de junio “se hicieron nuevos progresos valiosos en cierto número de esferas relacionadas con las normas”.

Y prosigui? “No podía decirse lo mismo con respecto a las cuestiones básicas relativas a las modalidades para los nuevos compromisos, a pesar de las reiteradas exhortaciones del Presidente a todas las delegaciones para que elaboraran y propusieran soluciones que pudieran contribuir al desarrollo de una base para la avenencia. En estas circunstancias, la consecución del objetivo de establecer modalidades lo antes posible ha permanecido fuera de alcance. [...] Est?claro que las modalidades que se establezcan deben reflejar fielmente el mandato de Doha. Según están las cosas, hace falta una orientación colectiva y la adopción de decisiones sobre cierto número de problemas clave con el fin de allanar el camino para alcanzar ese objetivo.”

Según se acercaba la Conferencia Ministerial de Cancún de septiembre de 2003, los Miembros empezaron a buscar maneras prácticas de resolver las cuestiones clave pendientes, de forma que pudieran elaborarse modalidades.