5.6 Caso de la niebla del peral y del manzano

Antecedentes  volver al principio

La niebla del peral y del manzano es una enfermedad de los manzanos y de otras plantas causada por la bacteria Erwinia amylovora (E. amylovora). Aunque no entraña riesgos para la salud humana, puede dañar a los árboles y hacer que las frutas infectadas se arruguen y adquieran un color marrón. La niebla del peral y del manzano existe en algunas regiones de los Estados Unidos, pero actualmente no existe en el Japón. El Japón prohíbe la importación de manzanas frescas salvo que se haya cumplido una serie de prescripciones. Entre dichas prescripciones se incluyen las siguientes: que las frutas procedan de determinados huertos libres de la niebla del peral y del manzano; que no exista ninguna otra planta huésped de la niebla del peral y del manzano en dichos huertos; que los huertos estén rodeados de una zona tampón de 500 metros libre de la niebla del peral y del manzano; que el huerto y las zonas tampón sean inspeccionadas al menos tres veces al año; que las manzanas recogidas sean tratadas con un lavado de superficie con una solución de cloro; que los contenedores para la recolección y el interior de las instalaciones de envasado se desinfecten mediante un tratamiento con cloro; que las manzanas destinadas al Japón se mantengan separadas de las otras manzanas, y que los funcionarios de los Estados Unidos certifiquen que las frutas han sido tratadas del modo requerido; y que los funcionarios japoneses confirmen la certificación e inspeccionen las instalaciones. El Japón adujo que todas estas prescripciones constituían un enfoque integrado y eran necesarias para evitar la introducción de la niebla del peral y del manzano en el Japón, cuyo medio ambiente es susceptible a esa enfermedad.

Los Estados Unidos alegaron que, pese a que el comercio mundial de manzanas tiene una larga historia, no hay ningún testimonio de que las manzanas maduras asintomáticas como las exportadas por los Estados Unidos hayan propagado nunca la niebla del peral y del manzano, y que no hay ningún testimonio científico de que puedan ser una vía para la propagación de la enfermedad.

Grupo Especial  volver al principio

El Grupo Especial se estableció en junio de 2002. Estaba formado por el Sr. Michael Cartland (presidente), antiguo diplomático de Hong Kong especializado en temas comerciales, la Sra. Kathy Ann Brown, diplomática de Santa Lucía especializada en temas comerciales, y el Sr. Christian Haeberli, diplomático suizo especializado en temas comerciales. Los expertos se eligieron en consulta con las partes, sobre base de las listas facilitadas por la Secretaría de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF).

Cuestiones jurídicas y conclusiones  volver al principio

Justificación científica — Párrafo 2 del artículo 2

No hubo discrepancia entre las partes en cuanto a que la niebla del peral y del manzano no existe actualmente en el Japón, que la enfermedad sí se da en algunos huertos de manzanos de los Estados Unidos, y que podría causar un daño fitosanitario grave. El Grupo Especial se centró, por lo tanto, en la cuestión de si había testimonios científicos suficientes que justificaran la necesidad de la serie de prescripciones establecidas por el Japón para la importación de manzanas frescas procedentes de los Estados Unidos. El Grupo Especial consideró los testimonios científicos tanto en relación con las manzanas maduras asintomáticas, que eran el producto que los Estados Unidos afirmaban exportar, como en relación con las frutas inmaduras o dañadas que pudieran entrar inadvertidamente en el Japón. El Grupo Especial observó que se trataba de una enfermedad vegetal bien estudiada y que había muchos testimonios científicos sobre esta enfermedad y su propagación. Sin embargo, no había testimonios concluyentes de que las manzanas frescas pudieran servir de vía para la propagación de la niebla del peral y del manzano, y tampoco había testimonios convincentes de que la enfermedad se hubiera propagado nunca como consecuencia del comercio de manzanas. Por tal motivo, el Grupo Especial constató que el Japón estaba manteniendo su medida (la serie de prescripciones consideradas en su conjunto) sin testimonios científicos suficientes.

El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que la medida del Japón se mantenía sin testimonios científicos suficientes, infringiendo el párrafo 2 del artículo 2. En su apelación, el Japón adujo que los Estados Unidos no habían acreditado prima facie que las manzanas infectadas no constituyesen una vía para la propagación de la niebla del peral y del manzano. No obstante, el Órgano de Apelación observó que las alegaciones de hecho formuladas por los Estados Unidos se referían a las manzanas maduras asintomáticas, y que era el Japón el que trataba de refutar esas alegaciones introduciendo argumentos relacionados con los fallos en los sistemas de control de los países exportadores y la posibilidad de que se exportaran manzanas infectadas. El Órgano de Apelación indicó que la parte que afirma un hecho es la que está obligada a demostrarlo, principio que es distinto del que establece que el reclamante debe acreditar prima facie la incompatibilidad con una disposición de alguno de los Acuerdos de la OMC. También rechazó la alegación de que un grupo especial, cuando analiza y evalúa los testimonios científicos, estaba obligado a dar precedencia a los criterios aplicados al riesgo y los testimonios científicos por el Miembro importador.

¿Adopción de una medida provisional al amparo del párrafo 7 del artículo 5?

El Japón adujo que si el Grupo Especial constataba que su medida se mantenía sin testimonios científicos suficientes, la medida debía ser considerada una medida provisional permitida por el párrafo 7 del artículo 5. Este artículo permite a los Miembros adoptar provisionalmente medidas sanitarias o fitosanitarias cuando los testimonios científicos pertinentes sean insuficientes, a condición de que el Miembro base su medida provisional en la información pertinente disponible, trate de obtener la información necesaria para una evaluación más objetiva del riesgo, y revise la medida en un plazo razonable.

El Grupo Especial, habida cuenta de la abundancia de testimonios científicos disponibles en relación con la niebla del peral y del manzano, constató que no se trataba de una situación en la que pudiera recurrirse al párrafo 7 del artículo 5.

El Órgano de Apelación confirmó la constatación del Grupo Especial de que el párrafo 7 del artículo 5 no era aplicable a esta situación, ya que el conjunto de testimonios científicos disponibles permitiría efectuar una evaluación del riesgo con arreglo al párrafo 1 del artículo 5. Observó que la aplicación del párrafo 7 del artículo 5 se activa por la insuficiencia de testimonios científicos, y no por la existencia de incertidumbre científica.

Evaluación del riesgo ? párrafo 1 del artículo 5

El Japón había llevado a cabo dos evaluaciones del riesgo en relación con la niebla del peral y del manzano; una en 1996, sobre la niebla del peral y del manzano en general, y otra en 1999 sobre la niebla del peral y del manzano en manzanas importadas de los Estados Unidos. Esta última se consideró la evaluación del riesgo pertinente a los efectos de esta diferencia. Sin embargo, el Grupo Especial constató que la evaluación del riesgo de plagas de 1999 no satisfacía los requisitos de una evaluación del riesgo en el sentido del párrafo 1 del artículo 5. En particular, no se evaluó la probabilidad de entrada, radicación o propagación de la niebla del peral y del manzano a través de la importación de manzanas, y tampoco se evaluó el riesgo según las medidas fitosanitarias que pudieran aplicarse. Por ello, el Grupo Especial concluyó que las medidas del Japón no estaban basadas en una evaluación del riesgo adecuada a las circunstancias.

El Órgano de Apelación también confirmó las constataciones del Grupo Especial relativas a la incompatibilidad de la evaluación del riesgo realizada por el Japón con las obligaciones establecidas en el párrafo 1 del artículo 5, observando que un Miembro puede adoptar cualquier metodología adecuada para la evaluación del riesgo, siempre que la evaluación del riesgo atribuya una probabilidad de entrada, radicación o propagación de la enfermedad específicamente a cada uno de los agentes pertinentes. Además, el Órgano de Apelación convino en que una evaluación del riesgo no debía estar limitada a un examen de la medida ya aplicada o favorecida por el Miembro importador. La evaluación del riesgo no debía verse distorsionada por opiniones preconcebidas sobre la naturaleza y el contenido de la medida que ha de adoptarse, y tampoco debía convertirse en una actividad desarrollada con la finalidad de justificar decisiones ex post facto.

Transparencia — Artículo 7 y Anexo B

De conformidad con el Anexo B, los Miembros tienen que notificar por anticipado las nuevas reglamentaciones sanitarias o fitosanitarias en proyecto, o las modificaciones de la reglamentación, cuando su contenido no sea en sustancia el mismo que el de una norma internacional pertinente, y siempre que puedan tener un efecto significativo en el comercio. Los Estados Unidos adujeron que el Japón había modificado sus prescripciones relativas a la niebla del peral y del manzano en 1997, pero que no había notificado esas modificaciones. El Grupo Especial constató que en 1997 se habían introducido algunas modificaciones en las prescripciones, pero concluyó que los Estados Unidos no habían acreditado prima facie que esas modificaciones pudieran tener un efecto significativo en el comercio. Esta constatación del Grupo Especial no fue objeto de apelación.

Aplicación  volver al principio

El 10 de febrero de 2004, las partes convinieron en que el plazo prudencial para el cumplimiento de las resoluciones y recomendaciones del OSD expiraría el 30 de junio de 2004. El Japón adoptó nuevas medidas y adujo que con ello había aplicado plenamente las recomendaciones del OSD. Los Estados Unidos no estaban convencidos y consideraban que el Japón no había puesto las medidas fitosanitarias relativas a las manzanas importadas de los Estados Unidos en conformidad con las obligaciones que le correspondían con arreglo al Acuerdo MSF. Por consiguiente, los Estados Unidos solicitaron que estableciera un grupo especial de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21 del ESD.

En la reunión del OSD celebrada el 30 de julio de 2004, el Japón informó al OSD de que el 30 de junio de 2004 había modificado sus medidas para aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD dentro del plazo prudencial. En la misma reunión, los Estados Unidos solicitaron el establecimiento de un grupo especial de conformidad con el párrafo 5 del artículo 21 del ESD. El OSD solicitó al Grupo Especial que entendió inicialmente en el asunto que considerara la cuestión del cumplimiento del Japón (párrafo 5 del artículo 21 del ESD) y nombró un árbitro para que decidiera el nivel apropiado de “retorsión” (párrafo 6 del artículo 22 del ESD). Ambos países convinieron en esperar a que el Grupo Especial hubiera adoptado una decisión sobre el cumplimiento antes de continuar con el arbitraje sobre el nivel de suspensión de concesiones.

Determinación del cumplimiento  volver al principio

El Japón alegó que se servía de instrucciones administrativas llamadas “Criterios Operacionales” para aplicar las prescripciones fitosanitarias promulgadas. Los Estados Unidos adujeron que los Criterios Operacionales no eran “medidas” y que no habían sido adoptados en el momento en que el asunto se sometió a la consideración del Grupo Especial. El Grupo Especial observó que los Criterios Operacionales preveían diversos procedimientos que no se especifican en otras partes de la legislación japonesa. Según el Grupo Especial, los Criterios Operacionales constituían una declaración acerca del modo en que el Japón pretendía aplicar las recomendaciones y resoluciones del OSD en el momento en que se pidió al Grupo Especial que examinara las “medidas destinadas a cumplir” del Japón.   

Razonamiento jurídico del Grupo Especial

El Japón alegó que disponía de nuevos testimonios científicos de i) una posible infestación/infección de las manzanas a través del pedúnculo que podría dar lugar a una infección latente de manzanas por lo demás maduras y asintomáticas; y ii) un posible recorrido completo de la vía mediante la transmisión de las bacterias por las moscas desde las manzanas descartadas a las plantas huéspedes en el Japón. El Grupo Especial examinó los cuatro nuevos estudios científicos presentados por el Japón. El Grupo Especial consideró el alcance de la relación entre los testimonios científicos y el riesgo que presuntamente establecen esos testimonios y concluyó que esos nuevos estudios no aportaban testimonios científicos suficientes para establecer, en condiciones naturales , el riesgo de infección latente en manzanas maduras asintomáticas o el recorrido completo de la vía de transmisión de la niebla del peral y del manzano.

Seguidamente, el Grupo Especial evaluó la existencia de una relación racional entre los testimonios científicos y cada uno de los elementos de la medida de cumplimiento. El Grupo Especial constató que ninguno de los elementos de la medida en litigio, con la excepción de la exigencia de que funcionarios de protección fitosanitaria de los Estados Unidos certifiquen que las frutas están libres de la niebla del peral y del manzano, y la correspondiente confirmación por funcionarios japoneses, está respaldado por testimonios científicos suficientes. En la medida en que el hecho de que los Estados Unidos exporten manzanas maduras y asintomáticas constituye una prescripción fitosanitaria, el Japón tendría derecho a verificar que en efecto es así.

Dado que el Japón se había basado en su análisis del riesgo de plagas (ARP) en los cuatro estudios antes mencionados que examin?el Grupo Especial de conformidad con el párrafo 2 del artículo 2, el Grupo Especial trat?de determinar si las conclusiones del ARP se basaban efectivamente en los testimonios científicos ya examinados. Los estudios en que se bas?el Japón no demostraban que la infección latente en manzanas maduras asintomát(y¨©)icas pudiera producirse en condiciones hortícolas reales. Además, los estudios no respaldaban la tesis de que las manzanas probablemente completarían la vía y contaminarían las plantas huéspedes en el Japón en condiciones distintas a las del laboratorio. Considerando que los testimonios científicos en que se basaba el Japón no respaldaban las conclusiones que dicho país extraía en su ARP, el Grupo Especial concluy?que el ARP no constituía una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la preservación de los vegetales. Además, dado que el ARP no era una evaluación adecuada a las circunstancias, el Grupo Especial concluy?que la medida de cumplimiento del Japón no se basaba en una evaluación del riesgo.

El Grupo Especial examin?la medida sanitaria o fitosanitaria alternativa propuesta por los Estados Unidos (prescribir que sólo se exporten manzanas maduras asintomát(y¨©)icas) para determinar si estaba razonablemente disponible teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica; lograba el nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria del Japón; y era significativamente menos restrictiva del comercio que la medida sanitaria o fitosanitaria impugnada del Japón. El Grupo Especial concluy?que si los Estados Unidos sólo exportaban manzanas maduras asintomát(y¨©)icas, la medida alternativa propuesta por los Estados Unidos cumpliría lo prescrito en el párrafo 6 del artículo 5 como medida sustitutiva de la aplicada actualmente por el Japón.

Situación posterior  volver al principio

El informe del Grupo Especial sobre el cumplimiento fue adoptado el 20 de julio de 2005 y no fue objeto de apelación. El Japón y los Estados Unidos notificaron que habían llegado a una solución mutuamente convenida el 2 de septiembre de 2005.