5.6 L'affaire du feu bactérien

Contexte  haut de page

Le feu bactérien est une maladie des pommiers et d'autres plantes qui est provoquée par la bactérie Erwinia amylovora (E. amylovora). Sans danger pour la sant?humaine, elle est nocive pour les arbres, dont les fruits affectés se ratatinent et brunissent. Le feu bactérien existe dans certaines régions des États Unis, mais est actuellement inconnu au Japon, qui interdit l'importation de pommes fraîches, ?moins de satisfaire ?une série de prescriptions. Il est notamment exig?que le fruit provienne de vergers déclarés exempts du feu bactérien; qu'aucune autre plante hôte du feu bactérien n'existe dans les vergers en question; que ceux ci soient entourés d'une zone tampon de 500 mètres exempte du feu bactérien; que les vergers et les zones tampons soient inspectés au moins trois fois par an; que les pommes récoltées fassent l'objet d'un lavage de surface au chlore; que les conteneurs utilisés pour la récolte et l'intérieur des installations d'emballage soient désinfectés par un traitement au chlore; que les pommes destinées au Japon soient séparées des autres fruits et que les autorités des États Unis certifient qu'elles ont ét?dûment traitées; et que les autorités japonaises confirment la certification et inspectent les installations. Le Japon a allégu?que toutes ces prescriptions constituaient une approche systématique intégrée et qu'elles étaient nécessaires pour éviter l'introduction du feu bactérien au Japon, que son environnement rendait vulnérable ?la maladie.

Les États Unis ont fait valoir que bien que les pommes fassent depuis longtemps l'objet d'un commerce mondial, rien ne permettait de penser que des pommes mûres asymptomatiques telles que celles qui étaient exportées des États Unis aient jamais répandu le feu bactérien et qu'il n'y avait aucune preuve scientifique du fait que ces fruits pouvaient constituer une filière de propagation de la maladie.

Le Groupe spécial  haut de page

Le Groupe spécial a ét?établi en juin 2002. Ses membres étaient M. Michael Cartland (président), ancien diplomate spécialiste des questions commerciales ?Hong Kong, Mme Kathy Ann Brown, diplomate spécialiste des questions commerciales représentant Sainte Lucie, et M. Christian Haeberli, diplomate suisse également spécialiste des questions commerciales. Le Groupe spécial a consult?des experts scientifiques en matière de feu bactérien et de transmission de la maladie. Ceux ci ont ét?choisis en consultation avec les parties sur la base des listes communiquées par le secrétariat de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV).

Questions et constatations juridiques  haut de page

Justification scientifique — article 2:2

Il n'y a pas eu de désaccord entre les parties sur le fait que le feu bactérien n'existait actuellement pas au Japon, que la maladie affectait certaines pommeraies des États-Unis et qu'elle pouvait causer d'importants dommages phytosanitaires. Le Groupe spécial s'est donc attaché à déterminer s'il existait des preuves scientifiques suffisantes tendant à confirmer que la série de prescriptions imposées par le Japon sur les importations de pommes fraîches en provenance des États-Unis était nécessaire. Il a examiné à la fois les éléments de preuve concernant les pommes mûres asymptomatiques, qui, d'après les allégations des États-Unis, étaient le produit exporté, et ceux qui concernaient les fruits non mûrs ou endommagés qui pourraient entrer au Japon par inadvertance. Il a noté qu'il s'agissait d'une maladie des plantes ayant fait l'objet de nombreuses études et qu'il existait maintes preuves scientifiques au sujet de la maladie et de sa propagation. Cependant, il n'y avait pas d'éléments de preuve concluants selon lesquels les pommes fraîches pouvaient constituer une filière de propagation du feu bactérien, ni d'éléments de preuve convaincants selon lesquels la maladie s'était jamais propagée par l'intermédiaire du commerce des pommes. Le Groupe spécial a constaté par conséquent que le Japon maintenait sa mesure (la série de prescriptions prise dans son ensemble) sans preuves scientifiques suffisantes.

L'Organe d'appel a confirmé les constatations du Groupe spécial selon lesquelles la mesure du Japon était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, en violation de l'article 2:2. En appel, le Japon a fait valoir que les États-Unis n'avaient pas établi prima facie que des pommes infectées ne constitueraient pas une filière de propagation du feu bactérien. Cependant, l'Organe d'appel a fait observer que les allégations factuelles des États-Unis concernaient les pommes mûres asymptomatiques et que le Japon cherchait à réfuter ces allégations en présentant des arguments liés aux défaillances des systèmes de contrôle des pays exportateurs et à la possibilité que des pommes infectées soient exportées. Il a indiqué qu'il appartenait à la partie qui affirmait un fait d'en apporter la preuve, principe distinct de l'obligation pour le plaignant d'établir prima facie l'incompatibilité avec une disposition d'un Accord de l'OMC. Il a par ailleurs rejeté l'affirmation du Japon selon laquelle un groupe spécial était obligé de donner la priorité à l'approche des preuves scientifiques et du risque suivie par un Membre quand il analysait et évaluait les preuves scientifiques.

Une mesure provisoire au titre de l'article 5:7?

Le Japon a fait valoir que si le Groupe spécial devait constater que sa mesure était maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, il faudrait alors considérer cette mesure comme une mesure provisoire autorisée par l'article 5:7. Cet article permet aux Membres d'adopter des mesures SPS provisoires dans les cas o?les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes, ?condition de fonder ces mesures provisoires sur les renseignements pertinents disponibles, de s'efforcer d'obtenir les renseignements nécessaires pour procéder ?une évaluation plus objective du risque et d'examiner la mesure dans un délai raisonnable.

Le Groupe spécial a constat?qu'étant donn?le nombre important de preuves scientifiques disponibles concernant le feu bactérien et sa dissémination, il ne s'agissait pas d'une situation dans laquelle l'article 5:7 pouvait être invoqu?

L'Organe d'appel a confirm?les constatations du Groupe spécial selon lesquelles l'article 5:7 ne s'appliquait pas en l'espèce, l'ensemble de preuves scientifiques disponibles permettant de réaliser une évaluation des risques au titre de l'article 5:1. Il a fait observer que l'application de l'article 5:7 était déclenchée par l'insuffisance des preuves scientifiques et non par l'existence d'une incertitude scientifique.

Évaluation des risques ?article 5:1

Le Japon a réalis?deux évaluations des risques en ce qui concerne le feu bactérien; l'une, en 1996, portant sur le feu bactérien en général, et l'autre, en 1999, au sujet du feu bactérien touchant les pommes importées des États-Unis. Cette dernière a ét?considérée comme l'évaluation des risques pertinente aux fins du présent différend. Le Groupe spécial a constat?cependant que l'évaluation des risques phytosanitaires de 1999 ne répondait pas aux critères d'évaluation des risques énoncés ?l'article 5:1. En particulier, elle n'avait pas permis d'évaluer la probabilit?d'entrée, d'établissement ou de dissémination du feu bactérien par l'intermédiaire de l'importation de pommes, ni d'évaluer le risque en fonction des mesures phytosanitaires qui pouvaient être appliquées. En conséquence, le Groupe spécial a conclu que les mesures du Japon n'étaient pas établies sur la base d'une évaluation des risques appropriée en fonction des circonstances.

L'Organe d'appel a en outre confirm?les constatations du Groupe spécial en ce qui concerne l'incompatibilit?de l'évaluation des risques réalisée par le Japon avec les obligations énoncées ?l'article 5:1, notant qu'un Membre pouvait adopter toute méthode appropriée d'évaluation des risques, ?condition que l'évaluation des risques impute spécifiquement ?chaque agent pertinent une probabilit?d'entrée, d'établissement ou de dissémination de la maladie. Par ailleurs, il a reconnu qu'une évaluation des risques ne devrait pas se limiter ?un examen de la mesure déj?en place ou ayant la préférence du Membre importateur. L'évaluation des risques ne devrait pas être faussée par des idées préconçues sur la nature et la teneur de la mesure ?prendre, ni se transformer en une démarche menée en vue de justifier des décisions a posteriori.

Transparence — article 7 et Annexe B

Conformément ?l'Annexe B, les Membres doivent notifier ?l'avance les nouvelles réglementations SPS projetées ou les modifications qu'ils projettent d'apporter aux réglementations existantes quand la teneur de ces réglementations nouvelles ou modifiées n'est pas en substance la même que celle d'une norme internationale pertinente et quand lesdites réglementations peuvent avoir un effet notable sur le commerce. Les États Unis ont fait valoir que le Japon avait modifi?ses prescriptions relatives au feu bactérien en 1997, mais n'avait pas notifi?ces modifications. Le Groupe spécial a constat?que des modifications avaient pu être apportées aux prescriptions en 1997, mais il a conclu que les États Unis n'avaient pas établi prima facie que ces modifications pouvaient avoir un effet notable sur le commerce. Il n'a pas ét?fait appel de cette constatation du Groupe spécial.

Mise en ouvre  haut de page

Le 10 février 2004, les parties sont convenues que le délai raisonnable accord?pour la mise en conformit?avec les décisions et recommandations de l'ORD expirerait le 30 juin 2004. Le Japon a adopt?de nouvelles mesures, faisant valoir qu'il avait par conséquent pleinement mis en œuvre les recommandations de l'ORD. Les États-Unis n'ont pas ét?convaincus et ont estim?que le Japon n'avait pas mis ses mesures phytosanitaires concernant les pommes importées des États-Unis en conformit?avec les obligations qui lui incombaient au titre de l'Accord SPS. Ils ont donc demand?qu'un groupe spécial soit établi conformément ?l'article 21:5 du Mémorandum d'accord.

A?la réunion de l'ORD tenue le 30 juillet 2004, le Japon a inform?celui ci qu'il avait modifi?ses mesures le 30 juin 2004 de manière ?mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD dans le délai raisonnable. ?la même réunion, les États-Unis ont demand?l'établissement d'un groupe spécial conformément ?l'article 21:5 du Mémorandum d'accord. L'ORD a demand?au Groupe spécial initial d'examiner la question de la mise en conformit?du Japon (article 21:5 du Mémorandum d’accord et a désign?un arbitre charg?de déterminer le niveau appropri?des “mesures de rétorsion” (article 22:6 du Mémorandum d’accord). Les deux pays sont convenus qu'ils attendraient jusqu'?ce que le Groupe spécial se soit prononc?sur la question de la conformit?avant de passer ?l'arbitrage concernant le niveau de la suspension des concessions.

Détermination de la conformit?nbsp; haut de page

Le Japon a allégu?qu'il appliquait les prescriptions phytosanitaires prévues par la loi au moyen d'instructions administratives dénommées “Critères opérationnels”. Les États-Unis ont fait valoir que les critères opérationnels n'étaient pas des “mesures” et n'avaient pas ét?adoptés au moment o?le Groupe spécial avait ét?saisi de la question. Le Groupe spécial a not?que les critères opérationnels prévoyaient un certain nombre de procédures qui n'étaient pas autrement spécifiées dans d'autres parties de la législation japonaise. Selon lui, les critères opérationnels constituaient une déclaration sur la manière dont le Japon entendait mettre en œuvre les recommandations et décisions de l'ORD au moment o?le Groupe spécial avait ét?appel??examiner les “mesures prises” par le Japon “pour se conformer”.

Raisonnement juridique du Groupe spécial

Le Japon a allégu?qu'il disposait de nouvelles preuves scientifiques i) d'une possible infestation/infection du fruit ?travers le pédoncule pouvant conduire ?une infection latente de pommes par ailleurs mûres asymptomatiques, et ii) d'un aboutissement possible de la filière suite ?la transmission de bactéries par les mouches ?des plantes hôtes au Japon ?partir de pommes infectées jetées au rebut. Le Groupe spécial a examin?quatre nouvelles études scientifiques communiquées par le Japon. Il a examin?l'étendue de la relation entre la preuve scientifique et le risque que cette preuve était censée établir et a conclu que ces nouvelles études ne fournissaient pas de preuves scientifiques suffisantes permettant d'établir, dans des conditions naturelles, le risque d'une infection latente touchant des pommes mûres asymptomatiques ou l'aboutissement de la filière de transmission du feu bactérien.

Le Groupe spécial a ensuite évalu?l'existence d'une relation rationnelle entre les preuves scientifiques et chaque élément de la mesure de mise en conformit?/b>. Il a constat?qu'aucun des éléments de la mesure en cause, ?l'exception de la prescription voulant que les autorités phytosanitaires des États-Unis certifient que les produits étaient exempts du feu bactérien et de la confirmation y relative des autorités japonaises, n'était étay?par des preuves scientifiques suffisantes. Dans la mesure o?les États-Unis alléguaient qu'ils exportaient des pommes mûres asymptomatiques et que cela constituait une prescription phytosanitaire, le Japon était en droit de vérifier que tel était effectivement le cas.