5.4 Caso del salmón

Antecedentes  volver al principio

A partir de 1975, Australia prohibi?las importaciones de salmón fresco, refrigerado y congelado, supuestamente para evitar la introducción de enfermedades exóticas de los peces en Australia. Se permitía la importación de salmón previamente sometido a tratamiento térmico, en particular el salmón en conserva, si cumplía las condiciones de tratamiento establecidas por Australia. En 1994, el Canad?solicit?que se celebrasen consultas formales con arreglo a las disposiciones relativas a la solución de diferencias del GATT. Tras estas consultas, Australia convino en realizar un análisis de los riesgos de enfermedad derivados de la importación de salmón no cocinado, examinando en primer lugar el salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano, procedente del Canad?y los Estados Unidos.

En mayo de 1995 se public?un proyecto de evaluación del riesgo de importación en el que se llegaba a la conclusión de que, si se cumplían ciertas condiciones de certificación, la importación de salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano, representaba un riesgo insignificante para Australia y debía permitirse. Tras recibir las observaciones del público sobre el proyecto de informe, en mayo de 1996 se public?un segundo proyecto de informe, en el que no se hacían recomendaciones, pero se identificaban algunas medidas alternativas para la gestión del riesgo. En el proyecto final sobre la evaluación del riesgo, publicado en diciembre de 1996, se llegaba a la conclusión de que existía la posibilidad de que se pudieran introducir hasta 20 enfermedades exóticas de los peces mediante las importaciones de esta categoría de salmón y que, aunque la probabilidad era pequeña, las consecuencias económicas de estas enfermedades podrían ser grandes. Basándose en el informe final, el Gobierno australiano anunci?en diciembre de 1996 que mantendría su prohibición sobre la importación de salmón fresco, refrigerado y congelado.

Grupo Especial  volver al principio

En abril de 1997 se estableci?un Grupo Especial de la OMC. Los miembros del Grupo Especial fueron el Sr. Michael Cartland (Presidente), abogado y diplomático encargado de asuntos comerciales de Hong Kong, el Sr. Kari Berghom, diplomático encargado de asuntos comerciales de Finlandia, que había sido el primer Presidente del Comit?MSF, y la Sra. Claudia Orozco, abogada y diplomática encargada de asuntos comerciales de Colombia. El Grupo Especial decidi?consultar a expertos científicos, elegidos de acuerdo con las partes de las listas de expertos facilitadas por la OIE. Se pidi?asesoramiento a los expertos sobre las enfermedades de los peces, la evaluación del riesgo y la OIE.

Cuestiones jurídicas y conclusiones  volver al principio

Evaluación del riesgo — Párrafos 1 y 2 del artículo 5

Australia había realizado una evaluación del riesgo sobre el salmón del Pacífico, adulto, capturado en el océano, y el Grupo Especial supuso — sin hacer constatación sobre ello — que dicha evaluación cumplía los requisitos de la evaluación del riesgo contenida en los párrafos 1 y 2 del artículo 5. Sin embargo, el Grupo Especial consideraba que la medida no se basaba en la evaluación del riesgo, es decir, no había una relación racional entre esta evaluación del riesgo y la prohibición impuesta a la importación de este tipo de salmón. Para los demás tipos de salmones, el Grupo Especial consider?que Australia no había hecho una evaluación del riesgo y, por consiguiente, incurría en una infracción. El Grupo Especial estimaba que la medida de Australia por la que se prohibían las importaciones de salmón fresco, refrigerado o congelado, podía describirse también como la prescripción de someter el salmón a tratamiento térmico.

El Órgano de Apelación rechaz?la premisa del Grupo Especial de que el requisito del tratamiento térmico fuera la medida sanitaria o fitosanitaria en cuestión. Sin embargo, el Órgano de Apelación examin?luego la evaluación del riesgo de Australia y lleg?a la conclusión de que, teniendo en cuenta la definición del Anexo A del Acuerdo, una evaluación del riesgo relativa a la sanidad animal debía

1. identificar las enfermedades en cuestión, as?como sus consecuencias biológicas y económicas conexas;
2. evaluar la probabilidad de entrada, radicación o propagación de estas enfermedades, as?como de las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas; y
3. evaluar la probabilidad de entrada, radicación o propagación de estas enfermedades según las medidas sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse.

El Órgano de Apelación constat?que la evaluación del riesgo de Australia identificaba las enfermedades en cuestión, pero no evaluaba la probabilidad con arreglo al segundo y tercer criterios. Australia había actuado de manera incompatible con el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF, porque la evaluación del riesgo realizada no cumplía las prescripciones del Acuerdo MSF y no había una evaluación del riesgo para los demás tipos de salmón. El Órgano de Apelación observ?que una evaluación del riesgo adecuada no tenía por qu?ser cuantitativa, sino que bastaba una cualitativa.

Coherencia — Párrafo 5 del artículo 5

El Grupo Especial compar?los niveles de protección de Australia establecidos en la prohibición impuesta a las importaciones de salmón con la importación de arenque congelado entero para cebo y con la importación de peces ornamentales vivos (peces de acuario). El Grupo Especial examin?si:

1. había diferencias en los niveles de protección adoptados en situaciones distintas pero comparables;
2. estas diferencias eran arbitrarias o injustificables; y
3. tenían por resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio.

Aunque en ambas situaciones había por lo menos una enfermedad en común, el Grupo Especial observ?que los niveles de protección eran bastante diferentes. La importación de salmón estaba prohibida, mientras que se permitía la de arenque sin ningún tipo de control y la de peces ornamentales con algunas condiciones. El Grupo Especial consideraba que estas diferencias en los niveles de protección era arbitrarias o injustificables, puesto que el cebo se introducía de forma sistemática en el medio acuático y los peces ornamentales con frecuencia se liberaban, de manera que planteaban un riesgo mayor para la población de peces de Australia. Habida cuenta de estas diferencias arbitrarias e injustificables, contrarias al párrafo 1 del artículo 5, más el repentino cambio en las conclusiones de la evaluación del riesgo entre las versiones de 1995 y 1996 y la falta de restricciones sobre el desplazamiento interno de salmones, el Grupo Especial lleg?a la conclusión de que la prohibición impuesta a las importaciones de salmón era discriminatoria y tenía por resultado una restricción encubierta del comercio. El Órgano de Apelación confirm?esta conclusión.

Medida menos restrictiva del comercio — Párrafo 6 del artículo 5

El Grupo Especial examin?luego si Australia infringía el párrafo 6 del artículo 5, que dispone que una medida no debe entrañar un grado de restricción del comercio mayor del requerido para lograr el nivel adecuado de protección. Examin?si había otra medida:

1. razonablemente disponible, teniendo en cuenta la viabilidad técnica y económica;
2. que lograse el nivel adecuado de protección de Australia; y
3. fuera significativamente menos restrictiva del comercio.

El Grupo Especial observ?que en la evaluación del riesgo de Australia se identificaban siete posibles opciones normativas, todas ellas supuestamente viables desde los puntos de vista técnico y económico, y se indicaba además que era “enormemente difícil distinguir entre los niveles de riesgo” que presentaba cada opción. Algunas de estas opciones eran claramente menos restrictivas del comercio que la prohibición/requisito de tratamiento térmico que imponía Australia a las importaciones. As?pues, el Grupo Especial lleg?a la conclusión de que el Canad?había formulado una presunción prima facie de que existían medidas menos restrictivas del comercio y que Australia no había logrado presentar pruebas para rebatirlo.

El Órgano de Apelación revoc?esta constatación, porque el Grupo Especial había basado gran parte de sus consideraciones en el requisito del tratamiento térmico, no en la prohibición de las importaciones. Debido a la insuficiencia de conclusiones fácticas, el Órgano de Apelación no pudo llegar a una conclusión sobre si Australia había infringido el párrafo 6 del artículo 5.

Aplicación  volver al principio

Las partes no llegaron a un acuerdo sobre lo que constituía un “plazo prudencial” para que Australia aplicase las resoluciones del Grupo Especial y el Órgano de Apelación. Sometieron el asunto a arbitraje, con el resultado de que Australia recibi?ocho meses de plazo para poner su medida en conformidad con el Acuerdo MSF.

El plazo prudencial para el cumplimiento de las resoluciones y recomendaciones del OSD venci?el 6 de julio de 1999. Australia afirm?que había aplicado plenamente las recomendaciones del OSD para el 19 de julio de 1999. Australia había realizado un nuevo análisis del riesgo de importación de salmón fresco, refrigerado y congelado para consumo humano y otro para peces marinos no viables y un análisis del riesgo por separado para los peces ornamentales vivos. Basándose en el análisis del riesgo de 1999, la nueva medida de Australia permitía la importación de todos los tipos de salmón canadiense en determinadas condiciones. Sin embargo, el Canad?no consideraba que Australia hubiera hecho lo suficiente.

El Canad?pidi?que el Grupo Especial inicial examinase las medidas de aplicación de Australia para comprobar si Australia había cumplido las resoluciones. Además, pidi?autorización para suspender las concesiones a las exportaciones del Canad?por un valor de 45 millones de dólares canadienses y Australia pidi?un arbitraje para establecer la cuantía de dicha suspensión (con frecuencia llamada “retorsión”). El OSD pidi?al Grupo Especial inicial que examinase la cuestión del cumplimiento de Australia (párrafo 5 del artículo 21 del ESD) y nombr?un árbitro para decidir sobre el nivel adecuado de “retorsión” (párrafo 6 del artículo 22 del ESD). Ambos países convinieron en que esperarían hasta que el Grupo Especial hubiera decidido sobre el cumplimiento antes de seguir adelante con el arbitraje para establecer el nivel de suspensión de las concesiones. Los Estados Unidos, que mientras tanto habían solicitado que se estableciera un grupo especial contra Australia para la misma cuestión, decidieron esperar también hasta que el Grupo Especial hubiera completado su examen sobre el cumplimiento de Australia.

Determinación del cumplimiento  volver al principio

La nueva medida de Australia, basada en una nueva evaluación del riesgo para todo el salmón fresco, refrigerado y congelado, establecía nuevas condiciones a la importación. Australia, además de exigir que el pescado estuviera sin vísceras, cabeza y branquias, lavado por dentro y por fuera y certificado, especificaba que el producto tenía que haberse elaborado hasta la fase de “preparado para el consumo” para quedar libre de la cuarentena. La definición de lo que constituía un producto preparado para el consumo incluía el requisito de eliminar la piel de todos los productos de peso superior a 450 gr. El salmón no preparado para el consumo debía elaborarse convenientemente para ello en instalaciones aprobadas, a fin de reducir el riesgo de la eliminación inadecuada de grandes cantidades de piel, huesos, etc.

Consideraciones jurídicas del Grupo Especial

El Grupo Especial observ?que el plazo para el cumplimiento era el 6 de julio de 2000 y que la nueva medida de Australia había entrado en vigor el 19 de julio de 2000. Además, algunas de las nuevas medidas relativas a los peces no salmónidos (para cumplir el requisito de coherencia) se aplicarían en fechas posteriores. As?pues, el Grupo Especial observ?que había períodos de tiempo durante los cuales Australia no había puesto sus medidas en conformidad con el Acuerdo MSF, como exigían las resoluciones y recomendaciones del OSD.

A continuación, el Grupo Especial examin?si las medidas australianas que afectaban a las importaciones de salmón se basaban en una evaluación del riesgo. En opinión del Grupo Especial, el análisis del riesgo de importación de 1999 cumplía los tres requisitos de una evaluación del riesgo establecidos en el Acuerdo MSF, es decir, i) identificaba las enfermedades cuya entrada, radicación o propagación Australia deseaba impedir y las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas; ii) evaluaba la probabilidad de entrada, radicación o propagación de estas enfermedades, as?como de las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas; y iii) evaluaba la probabilidad de entrada, radicación o propagación de estas enfermedades según las medidas sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse.

Sin embargo, el Grupo Especial observ?que, al exigir que los productos de salmón estuvieran preparados para el consumo de una manera determinada a fin de quedar libres de la cuarentena, Australia estaba manteniendo medidas sanitarias que no se basaban en una evaluación del riesgo, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Acuerdo MSF.

Además, el Grupo Especial comprob?que la definición de producto preparado para el consumo entrañaba un grado de restricción mayor del requerido para lograr el nivel deseado de protección de la salud de Australia, en contra de lo establecido en el párrafo 6 del artículo 5 del Acuerdo MSF. Australia aleg?que el objetivo de este requisito era limitar el riesgo de desechos no tratados procedentes de las instalaciones de elaboración del salmón. El Grupo Especial opinaba que Australia podía introducir prescripciones menos restrictivas del comercio, por ejemplo el envasado para el consumo, que también evitaría la elaboración no inocua, con lo que se lograría su nivel adecuado de protección de la salud.

En la diferencia inicial, el Grupo Especial había observado que Australia mantenía diferencias arbitrarias o injustificables en los niveles de protección que aplicaba al salmón en comparación con los del arenque para cebo y los peces ornamentales vivos. Puesto que Australia había modificado sus medidas aplicables al salmón y había impuesto medidas considerablemente más rigurosas a sus importaciones de arenque y peces ornamentales vivos, el Grupo Especial estimaba que Australia ya no mantenía diferencias arbitrarias o injustificables en sus niveles de protección, por lo que ya no infringía el párrafo 5 del artículo 5.

Situación actual  volver al principio

El informe del Grupo Especial sobre el cumplimiento se adopt?sin apelación el 20 de marzo de 2000. Australia y el Canad?informaron de que habían alcanzado una solución mutuamente convenida el 18 de mayo de 2000, aunque en abril de 2002 no habían presentado todavía una confirmación oficial de la solución. En noviembre de 2000 los Estados Unidos y Australia notificaron que habían llegado a una solución mutuamente convenida.

Para una actualización sobre la situación de las diferencias en el marco de la OMC, ir al sitio Web de la Organización en: http://www.2n2y.com/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_s.htm#news.