5.3 Caso de las hormonas

Antecedentes  volver al principio

El origen de esta diferencia se remonta a los años setenta, cuando entre los consumidores europeos se despert?una preocupación cada vez mayor por el uso de hormonas estimulantes del crecimiento en el ganado. Tras la sospecha de que algunos casos de irregularidades hormonales en adolescentes se debían a la carne de ternera tratada con hormonas ilegales (DES), las organizaciones de consumidores europeas exigieron el boicoteo de este tipo de carne.

En 1980, el Consejo de Ministros de la CE decidi?prohibir el uso de estrógenos y ratific?una mayor armonización en sus Estados miembros de la legislación en materia de medicamentos veterinarios, as?como un mayor control de la producción animal. En 1988, la CE prohibi?el uso de seis hormonas como estimulantes del crecimiento. Quedaban incluidas tres hormonas naturales (estradiol-17ß, progesterona y testosterona) y tres hormonas sintéticas (acetato de trembolona, zeranol y acetato de melengestrol). La CE prohibi?asimismo las importaciones de carne y productos cárnicos, a menos que el exportador pudiera demostrar que los animales no habían recibido tratamiento con las hormonas prohibidas. Se autorizaba, sin embargo, el uso de las tres hormonas naturales con fines terapéuticos y para la gestión de rebaños.

Diferencias en el marco del GATT  volver al principio

En marzo de 1987, los Estados Unidos plantearon la cuestión de la prohibición de la CE en el Comit?encargado del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Ronda de Tokio (“Código de Normas”). La diferencia no pudo solucionarse mediante las consultas bilaterales celebradas entre los Estados Unidos y las Comunidades Europeas. Aduciendo que la prohibición de la CE no estaba justificada por la información científica, los Estados Unidos pidieron el establecimiento de un grupo de expertos técnicos para que examinase la cuestión. Esta petición fue denegada, tras la respuesta de la CE de que el uso de estimulantes del crecimiento constituía un proceso y un método de producción y como tal no quedaba incluido en el Código de Normas.

En enero de 1989, los Estados Unidos introdujeron medidas de retorsión consistentes en derechos ad valorem del 100 por ciento sobre una lista de productos de las Comunidades Europeas. Por tal motivo, las Comunidades Europeas solicitaron el establecimiento de un grupo especial, que fue bloqueado por los Estados Unidos. En el mismo año, la CE decidi?importar una cierta cantidad de carne de los Estados Unidos con el certificado de que se había producido sin hormonas y los Estados Unidos retiraron algunos productos de su lista de “retorsión”.

Diferencias en el marco de la OMC — Grupo Especial  volver al principio

Los Estados Unidos y el Canad?pidieron el establecimiento de un grupo especial en el marco de la OMC. Con la fundación de la OMC había entrado en vigor el Acuerdo MSF, que proporciona normas mucho más específicas que el antiguo Código de Normas para medidas sanitarias como la que era objeto de la diferencia. Con arreglo al nuevo sistema de solución de diferencias de la OMC, ningún país podía bloquear el establecimiento de un grupo especial y en 1996 se establecieron los grupos especiales de los Estados Unidos y el Canad? Una vez determinada la composición del grupo especial de los Estados Unidos, en julio de 1996, los Estados Unidos suprimieron sus medidas de retorsión. Los miembros del Grupo Especial (tanto para el caso de los Estados Unidos como para el del Canad? fueron el Sr. Thomas Cottier (Presidente), profesor de derecho de Suiza, el Sr. Peter Palecka, diplomát(y¨©)ico encargado de asuntos comerciales de la República Checa, y el Sr. Jun Yokota, diplomát(y¨©)ico encargado de asuntos comerciales del Japón.

Expertos científicos  volver al principio

Tanto en el Acuerdo MSF como en el Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) se menciona la posibilidad de buscar asesoramiento de expertos en los casos técnicos. Por consiguiente, el Grupo Especial decidi?pedir asesoramiento a seis expertos independientes, en particular a especialistas en hormonas, medicamentos veterinarios, cáncer y el Codex Alimentarius. El Grupo Especial consult?a los expertos científicos elegidos en consulta con las partes a partir de las listas de expertos facilitadas por el Codex, el Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer y las partes en la diferencia.

El Grupo Especial, de nuevo en consulta con las partes, present?una serie de preguntas por escrito a cada experto. Los expertos respondieron por escrito a las preguntas que consideraban de su competencia. Los expertos participaron también en una reunión con el Grupo Especial y las partes para debatir sus respuestas por escrito y para responder a preguntas adicionales. La transcripción literal de esta reunión se incluye como anexo del informe del Grupo Especial. Este procedimiento para el asesoramiento de expertos se sigui?también en las otras dos diferencias sobre cuestiones sanitarias o fitosanitarias.

Cuestiones jurídicas y conclusiones  volver al principio

Armonización — Artículo 3

La Comisión del Codex Alimentarius había establecido normas para cinco de las seis hormonas en cuestión. El Codex consideraba que para las tres hormonas naturales no había que limitar los niveles de ingesta. El Codex estableci?límites de inocuidad para los residuos de dos de las tres hormonas sintéticas en niveles estimados sin riesgo para la salud humana.

Con arreglo al párrafo 1 del artículo 3, los Miembros basarán sus medidas en normas internacionales. El Grupo Especial consideraba que si una medida estaba basada en una norma internacional debía reflejar el mismo nivel de protección que la norma. En consecuencia, lleg?a la conclusión de que la prohibición impuesta a las importaciones de carne tratada con hormonas no se basaba en las normas del Codex, puesto que lograba un nivel de protección mucho más elevado. El Órgano de Apelación decidi?que “basada en” significaba que una medida podía adoptar parte de una norma internacional, pero no necesariamente todos sus elementos. Observ?que un Miembro que impone dicha medida no se beneficia de la presunción de coherencia establecida en el párrafo 2 del artículo 3 para las medidas que “estén en conformidad con” normas internacionales.

En virtud del párrafo 3 del artículo 3, un Miembro puede establecer medidas que representen un nivel de protección más elevado que el reflejado en la norma internacional si existe una justificación científica o si ello es consecuencia del nivel adecuado de protección del Miembro. En cualquier caso, dicha medida debe ser compatible con las otras condiciones del Acuerdo MSF, especialmente en cuanto a la evaluación científica de los riesgos que supone para la salud. As?pues, una medida sólo ser?compatible con el párrafo 3 del artículo 3, si cumple, entre otras cosas, las prescripciones del artículo 5 relativas a la evaluación del riesgo. Mientras que el Grupo Especial consideraba que el párrafo 3 del artículo 3 era una excepción del párrafo 1 del artículo 3, el Órgano de Apelación estim?que el párrafo 3 del artículo 3 era un “derecho autónomo”. Tanto el Grupo Especial como el Órgano de Apelación opinaban que la CE había infringido el artículo 5, porque no había basado su prohibición en una evaluación del riesgo y, por consiguiente, había infringido también el artículo 3.

Evaluación del riesgo — Párrafos 1 y 2 del artículo 5

Los Miembros tienen la obligación de basar sus medidas sanitarias y fitosanitarias en una evaluación adecuada del riesgo. Con arreglo a la definición del Anexo A del Acuerdo, en el caso de la inocuidad de los alimentos una evaluación del riesgo es una valoración de los posibles efectos perjudiciales para la salud humana. La CE se había basado en varios informes científicos sobre cinco de las hormonas y el Grupo Especial había aceptado que algunos de ellos podían considerarse evaluaciones del riesgo. Sin embargo, ninguno de esos estudios respaldaba una prohibición de la carne tratada con hormonas y el Grupo Especial lleg?a la conclusión de que la medida de la CE no se basaba en los testimonios científicos presentados.

El Órgano de Apelación confirm?que la prohibición de la CE no se basaba en una evaluación del riesgo y aclar?que se necesitaba una relación racional entre la medida y la evaluación del riesgo. Con respecto al acetato de melengestrol y al posible riesgo para la salud aducido por la CE, el Órgano de Apelación lleg?a la conclusión de que no se había realizado una evaluación del riesgo.

Coherencia — Párrafo 5 del artículo 5

De conformidad con este artículo, un Miembro evitar?distinciones arbitrarias o injustificables en los niveles de protección que aplique en diferentes situaciones, si tales distinciones tienen por resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio internacional. El Grupo Especial examin?tres cuestiones:

1. ¿Hay diferencias en los niveles de protección adoptados en situaciones distintas pero comparables?
2. ¿Son estas diferencias arbitrarias o injustificables?
3. ¿Tienen por resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio?

El Grupo Especial compar?la prohibición impuesta a las importaciones de carne tratada con hormonas naturales o sintéticas con la tolerancia de la CE a las hormonas de producción endógena presentes en la carne sin tratar y en otros alimentos, por ejemplo el brecol o los huevos. El Grupo Especial consideraba estas situaciones comparables, puesto que intervenían las mismas hormonas y, por consiguiente, el mismo potencial de efectos adversos para la salud. Sin embargo, los niveles de protección eran diferentes, puesto que en un caso se imponía una prohibición, mientras que no había límite para la presencia de hormonas de producción endógena. El Grupo Especial estimaba que esta diferencia en los niveles de protección era arbitraria o injustificable, puesto que las hormonas tenían el mismo potencial de efectos carcinogénicos en ambos casos, el nivel total de residuos de las hormonas en la carne procedente de animales tratados era equivalente al de los animales sin tratar y el nivel de las hormonas naturales de producción endógena en productos como los huevos y el aceite de soja era muy superior al observado en la carne tratada. Sin embargo, el Órgano de Apelación revoc?esta constatación, aduciendo que había una diferencia fundamental entre las hormonas administradas y las de producción endógena presentes en la carne u otros alimentos.

El Grupo Especial hizo otra comparación entre la utilización de hormonas para estimular el crecimiento y el uso veterinario con fines terapéuticos o de gestión de los rebaños autorizado en la CE. El Grupo Especial observ?que con frecuencia se trataban rebaños enteros durante períodos prolongados de tiempo. Puesto que las hormonas eran las mismas y los posibles efectos adversos para la salud al consumir la carne eran los mismos que en la primera comparación, el Grupo Especial lleg?a la conclusión de que no era necesario formular ninguna constatación sobre esta cuestión. Habida cuenta de que el Órgano de Apelación había revocado la constatación del Grupo Especial sobre las hormonas endógenas, decidi?formular una constatación sobre la cuestión del uso veterinario. Consideraba que el uso terapéutico exigía una mayor supervisión de la utilización correcta de las hormonas y lleg?a la conclusión de que las diferencias en los niveles de protección no eran arbitrarias o injustificables.

Por último, el Grupo Especial compar?la prohibición impuesta a las importaciones de carne tratada con hormonas con el uso de estimulantes del crecimiento (por ejemplo los antimicrobianos carbadox y olaquindox) en la producción porcina. En este caso, el Grupo Especial encontr?una diferencia arbitraria o injustificable en los niveles de protección, puesto que el carbadox y el olaquindox son carcinógenos conocidos, y sin embargo la CE permitía su uso sin establecer niveles máximos de residuos. El Grupo Especial argument?que, puesto que esta diferencia no explicada en los niveles de protección era bastante considerable y teniendo en cuenta que tenía por resultado una prohibición de las importaciones, había discriminación o una restricción encubierta del comercio. Había otros tres factores que en opinión del Grupo Especial respaldaban esta conclusión. En primer lugar, cuando inicialmente se impuso la prohibición de las importaciones, la CE estaba tratando de reducir sus excedentes de carne de bovino mediante un mayor consumo interno. En segundo lugar, antes de la prohibición del tratamiento con hormonas, el porcentaje de animales tratados en Europa era notablemente inferior al del Canad?y los Estados Unidos. En tercer lugar, las hormonas se utilizaban en un sector en el cual la CE estaba tratando de limitar sus excedentes, mientras que el carbadox y el olaquindox se empleaban en el sector de la producción porcina, que estaba libre de excedentes. Con respecto a otros estimulantes del crecimiento, el Órgano de Apelación convino en que la distinción en los niveles de protección era arbitraria o injustificable, pero no estaba de acuerdo en que tuviera por resultado una discriminación o una restricción encubierta del comercio internacional.

Acerca de la precaución

De conformidad con el párrafo 7 del artículo 5, los Miembros tienen derecho a adoptar medidas provisionales en casos en los cuales los testimonios científicos pertinentes sean insuficientes. ¿No podía haber aducido la CE que la prohibición impuesta a la carne de bovino tratada con hormonas era una medida provisional de este tipo? El hecho es que la CE no se acogi?al párrafo 7 del artículo 5. Declar?explícitamente que la prohibición de las importaciones no era una medida provisional. En lugar de esto, la CE se ampar?en el “principio de precaución” como norma consuetudinaria del derecho internacional o, por lo menos, como principio general del derecho, y aleg?que los párrafos 1 y 2 del artículo 5 sobre evaluación del riesgo no impedían a los Miembros ser cautos a la hora de establecer normas sanitarias ante pruebas científicas contradictorias y la existencia de incertidumbre.

El Órgano de Apelación no adopt?una posición sobre la situación del “principio de precaución” en el derecho internacional, pero señal?que el “principio de precaución” quedaba reflejado, entre otros lugares, en el párrafo 7 del artículo 5 del Acuerdo MSF. El Órgano de Apelación estuvo de acuerdo con la conclusión del Grupo Especial de que el “principio de precaución” — en la medida en que no est?explícitamente incorporado en el párrafo 7 del artículo 5 — no anula las disposiciones de los párrafos 1 y 2 del artículo 5.

Aplicación  volver al principio

Una vez adoptado el informe del Grupo Especial, con las modificaciones del Órgano de Apelación, las partes no pudieron llegar a un acuerdo sobre un “plazo prudencial” para su aplicación. Un árbitro determin?que la CE tenía hasta el 13 de mayo de 1999, es decir, 15 meses, para la aplicación. La CE declar?luego que no estaría en condiciones de poner su medida en conformidad para mayo de 1999. Había encargado 17 estudios científicos que tardarían más de 15 meses en completarse. Las partes examinaron si la posible compensación por la CE o el etiquetado de la carne de bovino tratada con hormonas podría ser una solución, pero no llegaron a ningún acuerdo. Al final, los Estados Unidos y el Canad?pidieron el derecho de suspender concesiones elevando los aranceles aplicables a una lista de productos de la CE por valor de 202 millones de dólares EE.UU. por año en el caso los Estados Unidos y de 75 millones de dólares canadienses en el caso del Canad?

Puesto que las partes no pudieron llegar a un acuerdo sobre la cuantía de la suspensión de concesiones, la CE pidi?un arbitraje. El Grupo Especial inicial evalu?el volumen de comercio afectado anualmente por la prohibición de la CE y autoriz?a los Estados Unidos a elevar los aranceles aplicados a los productos de la CE al 100%, por un valor de 116 millones de dólares EE.UU. por año. Autoriz?al Canad?a suspender las concesiones por un valor de 11,3 millones de dólares canadienses por año. En abril de 2002, ambos países seguían aplicando cada año estos aranceles, puesto que la CE no había puesto todavía su medida en conformidad con el Acuerdo MSF.

En enero de 2005, las Comunidades Europeas solicitaron el establecimiento de un grupo especial para que examinara el mantenimiento por los Estados Unidos y el Canad?de la suspensión de concesiones y otras obligaciones en la diferencia CE ?Hormonas (WT/DS320 y 321). El 22 de septiembre de 2003, las Comunidades Europeas adoptaron una nueva directiva sobre las hormonas objeto de litigio y seguidamente notificaron al Órgano de Solución de Diferencias que habían aplicado plenamente las recomendaciones y resoluciones adoptadas por éste en el asunto CE ?Hormonas. La directiva de las CE prev?una prohibición permanente de una de las hormonas, el estradiol 17? y prohibiciones provisionales respecto de las otras cinco. En esta última diferencia, las Comunidades Europeas ponen en tela de juicio, a la luz de su nueva directiva, el derecho de los Estados Unidos y del Canad?a mantener la suspensión de concesiones. Se espera que el Grupo Especial distribuya su informe a finales de 2007.

Para una actualización sobre la situación de las diferencias en el marco de la OMC, ir al sitio Web de la OMC en: http://www.2n2y.com/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_s.htm#news.